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帝国制度是分封制度进化的产物。作为暴力…财政实体，分封制度呈现为巨石金字塔结构，构成每一块巨石的诸侯大夫领地都是一个相对独立的暴力…财政实体。“王”则是居于顶端的最大巨石，控制着权利逐层递减的下层巨石。帝国制度则不然。它是复杂形式的单一暴力…财政实体，各种资源集中在顶端，中层则由官僚代理人构成的支架代替了贵族领地的巨石，基层是一盘散沙般的小农。这种结构可以比喻为金属管材建构的井架，动力在顶端，资源在基层，两端之间的钢管架构就是负责上传下达的各级官僚代理人。由于破除了世袭的等级制贵族政体，对各级行政官员的选择范围从贵族扩展到平民，选择标准也从血统转向称职。
对春秋战国时期的中国社会来说，秦帝国的建立结束了长达数百年的战乱和半无政府状态，为社会确立了秩序，展现了结束无休止的征战的希望，因而深受欢迎 。但是，帝国制度在解决老问题的时候又造成了官僚集团瞒上欺下追求代理人利益的新问题。同时，帝国无可匹敌的强大导致了统治集团不受制约的自我膨胀，导致了对被统治者的过度侵害，自耕农制度在很大程度上被沉重的劳役和刑罚制度所取代，帝国的根基破坏了，秦帝国二世而亡。导致第一帝国灭亡的社会基本关系的失衡，即暴力赋敛集团对福利生产集团的过度侵害，也是此后多数帝国灭亡的主要原因。
帝国制度是在多种暴力…财政实体并存、优胜劣汰的环境中逐步建立和完善的组织形式。这套制度调动资源的能力、战争能力和稳定程度接近了当时的生产和技术条件所允许的最大化。这是一套经过上百个国家二十多代人断断续续的积累和摸索，将不同领域和不同层次的制度组合匹配而成的高效率的体系。这套体系高度适应草原地带游牧民族不断入侵的地理环境 ，高度顺应众多暴力…财政实体争霸中原的历史演化路径，同时又密切对应着作为自身基础的小农经济。这套高效率的综合性适应体系 ，依仗着最适者生存的强大生命力，成为称雄天下两千余年的具有独立生命的历史活动主体，占据了历史舞台的中心，谱写了人类文明史上的辉煌篇章。
2、帝国的均衡与失衡
西汉总结秦帝国的教训，确立了帝国内部暴力赋敛集团与福利生产集团的均衡关系 ，并且调整了统治策略和控制形式。
儒家学说比较完美地描述和论证了这种均衡关系。在儒家的理想设计中，千家万户依靠人力和畜力、使用铁制农具耕种收割的自耕农，每年向帝国交纳百分之十的赋税；国君通过多层次的官僚代理网和基层的里甲组织征收赋税，征集兵员，保护帝国及其臣民的安全，维持君君臣臣父父子子的等级秩序，维护国君恩赐给各层臣民的相对权利，并向社会提供福利。经过董仲舒改造的儒家学说将这套秩序描绘为天道的体现，被皇帝确立为独尊的官方意识形态，并且成为中国社会普遍接受的对公平和正义的基本看法。
儒家描绘的均衡关系，是统治集团与被统治集团长期互动的经验教训的总结。
由皇室、贵族及其官僚代理人构成的统治集团，拥有强大的暴力威慑和意识形态劝说能力，因而在双方关系中占据了主导地位。但是，他们的选择并不是不受限制的。农业生产者通过怠工、避税、逃亡以及走投无路时揭竿造反等对策，决定着统治集团在选择不同的土地制度、人身权利、赋税形式和赋税比例时的风险和利益，决定着不同统治方式的成本和收益。面对小农的行为特征，管仲在“牧民”篇中表述统治原则说：“不为不可成，不求不可得，不处不可久，不行不可复。 ”在统治集团眼里，他们与物质生产者之间的关系，类似牧人与羊群的关系，而羊群对生长条件的要求、羊群的好恶和承受能力对牧人的行为是有重大影响的。为了长期利益的最大化，牧人必须约束自己，必须付出努力，提供并维护羊群的生长条件。这种政府功能，儒家称之为天恩或德政，西方现代政治经济理论称之为“公共产品”，由公民以付税的形式购买。无论叫什么名字，在帝国制度中，它终究是一个暴力…财政实体稳定存在所必须提供的。
因此，将儒家学说确立为官方意识形态，并不意味着改变了统治集团的暴力…赋敛性质。增强统治策略中劝导说服和人心控制的成分，减少赤裸裸的暴力威慑的成分，同时对自身的行为有所约束，对物质生产者的意愿有所尊重，这是统治集团降低统治风险的需要，也暴力统治的合乎逻辑的发展。兵家权威孙子说：“不战而屈人之兵，善之善者也。”法家集大成者韩非说：“是故禁奸之法，太上禁其心，其次禁其言，其次禁其事 。”重视意识形态和人心控制，不过是暴力赋敛集团在和平时期选择的一种低成本的统治手段。在王道式的手段好用也够用时，自然可以用王道；感到王道妨碍了自身利益的时候，不妨公开或私下行霸道。选择权毕竟在统治集团手里。更何况，官方意识形态的独尊地位也是以暴力维护的，因为这种意识形态所维护的利益关系合乎暴力赋敛集团的长远利益和根本利益。
在实际生活中，在统治集团与被统治集团的基本关系方面，现实关系总是顽强地偏离儒家的理想和规定，偏离所谓的王道和天道，呈现出日渐堕落的总体趋势，并形成人们意料之中又摆脱不掉的王朝循环。这种偏离均衡点的趋势，发源于官僚代理集团对代理人私利的不懈追求。最高统治者无力约束这种庞大的私下追求，弱小分散的小农阶级又无力抵抗各级权势集团整体或个体的巧取豪夺，于是就有了潜规则体系对儒家宣扬的均衡体系的替代，就有了王朝更替和治乱循环。王朝更替是帝国制度对过度失衡的自我校正机制。
作为帝国的最高统治者，皇帝希望维持各集团关系的稳定和均衡，保证帝国的长治久安。但这种愿望受到了自身利益和客观能力的双重限制。
皇帝拥有至高无上的权力，承担着维护人间秩序的主要责任，同时也在这个秩序体系中占据了很大的利益份额。然而帝王个人利益的最大化与帝国利益的最大化并不完全一致。皇帝是终身在位的，他可以追求千奇百怪的个人偏好，可以荒淫暴虐，可以不理朝政，同时又不必为这一切付出代价。他可以把胡作非为的代价和风险转嫁给整个帝国，转嫁给整个统治集团，转嫁给自己的子孙后代。反之，精心维护帝国秩序所带来的利益，却有相当大的比例属于帝国秩序各方面的受益者，属于未必见过面的子孙，而辛劳却完全属于自己。这种利益关系也体现了一种委托代理关系——正像皇帝自称的那样，他本人也是受“天”委托的代理人，而天对皇帝的约束程度完全取决于皇帝自己愿意接受的程度，根本不存在立杆见影的惩罚或奖励，既无法撤换也无处提拔。在这种成本…收益不对称的利害机制的激励下，历史上的暴君昏君和庸君比比皆是，合乎儒家理想的圣君却寥若晨星。
皇帝作为天道的大股东兼最高代理人，要通过各部门各地区的各级官僚代理人管理帝国，维护帝国的秩序，而这些部门和地方衙门都有不同于甚至对立于帝国整体利益的特殊利益。官僚代理人的个人利益与帝国和部门的利益也远非一致。他们扩张自身特殊利益的形式，体现为税外加税、费外加费、层层加码的一套潜规则体系，一套通过自身的膨胀而架空了统治集团对被统治集团正式承诺的体系，一套并不明说的、由各种利害主体在实际生活的冲突中挤压出来的、勾勒出真实的人际关系和集团关系边界的规则体系。
潜规则体系对正规道德法令体系的偏离，源于从皇帝到官吏的真实行为对正式角色规定的偏离。各级代理人追逐代理人的私利，损害受托维护的公共秩序，这种倾向构成了贯穿帝国两千多年历史的醒目的公私矛盾。只有在官僚代理人的行为与公共利益的要求完全一致的苛刻条件下，帝国的正式规则才是真实的。官吏的私心对仁义道德的取代程度，决定了潜规则体系对正式规则体系的取代程度。
相对皇帝及数目有限的廉洁的监察官员来说，那些以权谋私的衙门和官吏拥有难以对付的信息优势。他们以欺瞒手段谋取私利的效益很高，到手的利益又有助于他们在官场竞争中编织关系网和保护网，猎取更高的职位。于是，帝国官僚体系中的每个活动主体都处于徇私卖法的诱惑和激励格局之中。抑制这种对帝国整体利益有害的激励，从技术上说是困难的，是帝国财政难以承担的；从利害关系上说则是难以指望的，因为徇私卖法的受益者正是各级监督者，受害的平民百姓不仅无权监督，还被阻挡在官方的信息通道之外。
帝国不得不承担上述官僚代理制度的弊病。当官僚代理制度以郡县制的面目大规模登上历史舞台的时候，中国正在分封制培育出来的诸侯大夫的战争中流血。官吏代理人对他治下的各种资源的支配和控制能力要比分封的诸侯大夫弱得多，短暂得多，与中央对抗的能力也就弱得多。对国君来说，这是一个比较容易控制的高效而稳定的制度。但是新的问题也随之产生了：官吏与其治下民众的利害关系更加短暂脆弱，就好像牧人受雇放牧别人的羊群一样，官吏代理集团比分封的贵族集团更不关心百姓的死活。
帝国制度下的农户是以一盘散沙的状态存在的。豪门大族和各种民间组织都受到帝国警觉的限制。农民生活在里甲制度的严格控制之下，他们力量微弱，反抗官府压榨的收益很微薄，却面临着杀鸡吓猴的巨大风险。在这种个体反抗风险远大于收益的利害格局之下，只要能凑合活下去，退缩忍让通常是农户的最佳生存策略。此外，小农经济的自给自足水平高，与外界交易的次数少、数量小，忍一忍也不是很要紧。因此小农对公正稳定的社会秩序的要求并不苛刻，也不愿意为此付出较高的代价。
小农经济对贪官污吏的耐受性很强，对帝国官僚制度的适应能力很高，直接结果便是支持了帝国的统治方式——就好像耐粗饲的家畜品种支持了粗放的牧养方式一样，小农经济也支持帝国粗放迟钝的管理，并且间接抑制对帝国统治方式的耐受性较弱的工商集团的发育。另外，小农经济对贪官污吏的承受能力又孕育了导致帝国崩溃的隐患。由于贪官污吏的敲诈勒索比较容易得逞，这个集团的收入水平较高，这就激励更高比例的人口加入贪官污吏的行列，激励压榨程度逐步升级，直到十羊九牧的生存危机出现，引发大规模的暴烈反抗。
小农经济的分散自给特性决定了农民阶级以两种形态交替存在：和平生产时期的一盘散沙状态与造反时期的集团状态。这两种状态对统治集团的利害影响在能力和方向上大不相同，因而在相同的几大社会集团的构成格局中，产生了两种大不相同的社会秩序。对造反集团状态的敬畏决定了统治集团对儒家规定的正式秩序的敬重，对一盘散沙状态的轻视又导致了鱼肉百姓的潜规则的盛行。王朝建立初期，农民造反集团的余威尚存，儒家正式秩序实现的程度偏高。承平日久，潜规则在软弱可欺的零散小农的土壤上成长发育，儒家秩序的基本均衡被逐渐破坏。
显然，上述失衡过程是一个势所必然的趋势，帝国的历史越长，这个趋势就表现得越分明 。在这个过程的末端，则是循环出现的帝国崩溃和随之而来的无政府状态，以及逐鹿中原的军阀混战。而在争夺天下的混战中，最终获得竞争优势的体系，又势必属于驾轻就熟，无须冒险试验的帝国制度。这是战争效率最高，社会认同最广的制度。于是，帝国制度再一次出现在新一轮王朝循环的开端。
在两千多年的历史上，帝国制度对自身弱点的修补一直没有停止。汉朝有削藩，有独尊儒术；隋唐发明了选拔人才的科举制度；宋朝完善了抑制军阀藩镇的代理军官制度；明朝发明了代替相权的内�