在1995年和1998年5月下达的就打击恐怖主义的第39项和第62项总统指令中，比尔·克林顿总统一再重申恐怖主义是关系国家安全的问题，而非单纯加强执法的问题。这些指令巩固了国家安全委员会协调国内以及国际反恐工作的权力。委员会的协调工作主要是通过理查德·克拉克和他领导的跨部门反恐怖主义安全小组展开的。在关注非传统性进攻的同时，这些指令把任务分配给各部门并领导它们的工作，但并未具体区分不同类型的恐怖威胁。因此，当理查德·克拉克要督促或是推动各部门采取行动时，真正起决定性作用的经常是国会、五角大楼、中央情报局或是司法部。这些部门的努力有时是积极有效的，从而使恐怖组织的阴谋得以瓦解，恐怖分子也被逮捕归案。但是，在“9·11”事件之前，美国并未将根除“基地”组织当做明确的战略目标。
针对本·拉丹的早期反应
在1996年之前，美国政府几乎还没有意识到本·拉丹是新恐怖主义的发起者和组织者。1993年，中央情报局注意到他曾资助一些在苏丹境内训练的埃及恐怖分子。国务院也发现他为也门的恐怖分子提供资金援助，正是这些也门恐怖分子在1992年制造了一起爆炸事件，旨在杀害美国在亚丁的士兵。国务院的资料甚至显示本·拉丹与纽约地区的“盲人教主”奥马尔·阿卜杜勒·拉赫曼之间有可疑的联系，并加以评论说，本·拉丹似乎“通过致力于资助‘圣战’，来对抗全球范围内的‘反伊斯兰’政府”。在1993年，将苏丹列为支持恐怖主义的国家后，国务院将本·拉丹列入秘密监控名单；倘若他想进入美国，这一举措可以阻止他获得签证。然而，直到1997年，甚至是中央情报局的反恐怖主义中心，也仍然只是将他描述为“极端分子的资助者”。
1996年，中央情报局成立了由12名成员组成的特别部门，以分析关于本·拉丹的情报和谋划对抗本·拉丹的行动。大卫·科恩作为中央情报局行动理事会会长，想尝试着建立一个立足于总部的“虚拟部门”。正如在实地开展工作的部门可以集中关注某个国家那样，这一虚拟部门可以专门收集某一对象的信息并采取相应的行动。国家安全顾问安东尼·雷克曾表达过其对恐怖分子资金状况的特别关注，科恩受此启发，要将这一虚拟部门建设成为一个查找恐怖分子资金往来的单位。但是，他未能在行动理事会中找到合适的官员来运作这一虚拟部门。最后，还是从反恐怖主义中心招募了一位正专门研究伊斯兰极端分子的分析家来从事这项工作。这位分析家对阿富汗的情况特别了解，并已注意到最近关于本·拉丹和所谓的“基地”组织的一系列报道。他向科恩建议该部门只集中关注本·拉丹，科恩同意了他的想法，因而便产生了反本·拉丹工作小组。
年5月，本·拉丹离开苏丹去了阿富汗。几个月后，随着反本·拉丹工作小组的发展壮大，加马尔·阿哈默德·阿·法德尔走进美国驻非洲的一个大使馆，以其本·拉丹前任高级雇员的身份表达了对工作部的忠诚，并使该部收集关于“基地”组织的创立、特点、目标和目的等方面的情报取得了巨大的突破。这些情报因为美国另外一处大使馆从投诚人员那里获得的消息而得到证实。随后在那一年里，情报部门和其他渠道提供了更多的确证材料，包括美国联邦调查局特工和肯尼亚警方从内罗毕的一个“基地”活动小组中收集到的材料。
到1997年，反本·拉丹工作小组的人员认识到本·拉丹绝不仅仅是一位资助者。他们发现“基地”组织拥有一个军事委员会，负责在全球范围内部署对抗美国利益的行动，并想方设法获取核原料。被指派到工作部的分析人员在查看了收集到的信息后发现本·拉丹及其“基地”组织与多起恐怖事件相关，包括分别于1992年和1993年发生的袭击美国在亚丁和索马里的驻军，1994～1995年期间菲律宾发生的马尼拉飞机爆炸阴谋。
反本·拉丹工作小组已经开始计划打击本·拉丹的行动。这些计划不仅针对其实物资产，还针对其资金的来源。最后，这些旨在确认和袭击本·拉丹资金来源的计划却并未展开。
1995年末，此时本·拉丹仍在苏丹境内，美国国务院和中央情报局注意到苏丹官员正与沙特阿拉伯政府商谈驱逐本·拉丹的可能性。美国大使蒂莫西·卡尼鼓励苏丹推动这一进程。然而，沙特阿拉伯人并不想插手有关本·拉丹的事，他们的理由是他们已经取消了他的公民权。
苏丹的国防部长法提哈·额尔瓦宣称：苏丹将把本·拉丹送交给美国政府。但委员会未见到任何可信的迹象表明他们会这样做。大使卡尼也只收到政府督促苏丹驱逐本·拉丹的指令。由于那时没有提出对本·拉丹的明确指控，卡尼大使也没有法律依据来向苏丹人提出更多要求。
我们称反本·拉丹工作小组的负责人为“迈克”，他将本·拉丹去阿富汗看成是好事。尽管中央情报局在前苏联撤退后实质上已经放弃了阿富汗，但在追捕曾在1993年1月枪杀了两名中央情报局人员的米尔·阿玛勒·坎斯归案时，负责该案件的官员还是重建了与阿富汗的联系。这些联系为了解本·拉丹在当地的行踪、商业活动、防务以及起居安排等作出了贡献，并帮助提供了其花巨资赞助塔利班的证据。反恐怖主义中心的负责人——我们称他为“杰夫”，曾对乔治·特尼特局长说，中央情报局的情报资源“几乎能提供本·拉丹在阿富汗的活动和旅行的实时情报”。中央情报局在阿富汗的联络渠道之一是与当地的普什图族聚居区中的某些特殊部族有关的群体。
到1997年秋天，反本·拉丹工作小组已草拟出一份计划，让阿富汗的这些部族去抓捕本·拉丹，并将他送交美国或是某个阿拉伯国家进行审判。1998年初，内阁级部长委员会显然对这一方案寄予厚望。
联邦调查局的纽约实地办公室和美国纽约南区检察官在各自的工作领域内均从中央情报局得到有关本·拉丹的信息。在尚未得到中央情报局的指令时，他们都已着手寻求一个大审判团来指控本·拉丹。反恐怖主义中心也知道了这种情况。结果，最终的指控是本·拉丹阴谋袭击美国的国防设施。大审判团在1998年6月裁定支持这一控诉，但并没有马上公开。直到该年11月才公之于众。
当本·拉丹在1996年5月去阿富汗时，他就成为国务院南亚局关注的对象。那时，正如一位外交官告诉我们的，南亚大体上并不是国务院和政府关注的首要问题。1997年，当玛德琳·奥尔布赖特开始她的国务卿任期时，一份国家安全委员会的政策回顾总结说，美国不仅应该更多地关注印度，还应更多地关注巴基斯坦和阿富汗。在谈到阿富汗时，另外一位外交官说，当时的美国还“没有政策”。
在国务院，对印度、巴基斯坦紧张局势的关注往往压倒了对阿富汗或者本·拉丹的注意。意识到巴基斯坦的不稳定和其境内不断增长的伊斯兰教极端主义后，国务院官员最担心的就是巴基斯坦和印度之间的军备竞赛和可能发生的战争。当两国在1998年5月开始核武器试验时，颇让美国吃惊之后，这些危险就成为国务院每日关注的首要问题。
在阿富汗，国务院试图结束其从前苏联军队撤走后就一直持续不断的内战。南亚事务局相信，由加利福尼亚联合石油公司去修建一条穿越阿富汗全境的输油管道这一项目，对内战中的交战各方可能都会是一个诱惑。当修建输油管道实际上很可能希望渺茫时，负责阿富汗的工作人员希望对输油管道共享利益的前景会吸引交战各方领导人坐下来商谈。在对立的军事派别中，美国的外交官并不看好塔利班。尽管疑虑俱增，外交官们在那时仍然愿意，正如一位官员谈到的，“给塔利班一个机会”。
国务卿奥尔布赖特从未掩饰她认为塔利班是可鄙的这一想法，美国驻联合国大使比尔·理查森于1998年4月带领一支代表团访问了南亚国家，其中包括阿富汗。近几十年来还没有如此级别的美国官员曾造访过喀布尔。理查森大使此行的目的主要是促进谈判，结束内战。考虑到本·拉丹近来公开呼吁所有的穆斯林起来杀害美国人，理查森要求塔利班政府驱逐本·拉丹。塔利班作出回应说，他们并不知道本·拉丹的行踪，并说本·拉丹无论如何也不会成为美国的威胁。
总而言之，在1997年底和1998年春，美国的各主要部门都在努力对付本·拉丹。中央情报局的反恐怖主义中心制定了一项抓捕和将他带离阿富汗的方案。司法部的一些部门也在准备指控他，并试图让他在纽约法院接受刑事审判。与此同时，国务院却是更多地关注如何缓减印度和巴基斯坦之间的核紧张局势，结束阿富汗的内战和改善塔利班对人权践踏的状况，而不是驱逐本·拉丹。另外一位重要人物，美军中央司令部司令，海军上将安东尼·津尼也与国务院有类似的看法。
第四章 对“基地”组织早期袭击的回应在肯尼亚和坦桑尼亚爆炸事件之前（2）
中央情报局制定一项抓捕方案
最初，中央情报局局长领导的反恐怖主义中心及其反本·拉丹工作小组考虑实施一项方案，即当本·拉丹在坎大哈和塔尔纳克农场两地往来时，伏击他。坎大哈是塔利班的首都，本·拉丹有时夜间会在那里；塔尔纳克农场那时则是他的主要住所。不过，阿富汗的几个当地部族却报告说，他们曾尝试过半路伏击本·拉丹，但没有取得成功。尽管怀疑这些部族所讲的故事可能是编造出来的，反恐怖主义中心还是放弃了这项方案。从那以后，抓捕计划主要是考虑夜袭塔尔纳克农场。
塔尔纳克农场位于坎大哈机场外围一片孤立的废弃地带，由约80座混凝土或泥砖建筑物构成，四周有10英尺高的围墙。中央情报局人员能绘出那里的完整地形图，并能分辨出哪些房子是属于本·拉丹的妻子们的，以及他最有可能在哪间房子里睡觉。他们与当地部族成员一起制定了袭击计划，并于1997年秋在美国进行了两次完整的演习。
到1998年初，反恐怖主义中心的计划者们已经准备回到白宫去获得正式的批准。1998年2月13日，特尼特为国家安全顾问桑迪·伯杰大体演示了基本的抓捕计划。一组部族成员先制服守卫，悄悄地进入塔尔纳克农场，抓住本·拉丹，将他带到坎大哈外的一个废弃点，在那里把他交给第二行动小组。第二组部族成员随后将他带到一处废弃的飞机降落场，在1997年抓捕坎西时就曾尝试使用过这个降落场。在那里，一架中央情报局的飞机会把本·拉丹带到纽约，或是阿拉伯国家的首都，或是任意一处地方对他进行审讯。反恐怖主义中心准备的简要报告也谈到了可能会出现意外障碍：如会有人员伤亡，本·拉丹的追随者可能会报复，也许会抓住坎大哈的美国公民作人质。但是简报也指出不行动也会有风险。“迟早”，他们说，“本·拉丹会打击美国的利益，也许会使用大规模杀伤性武器。”
克拉克的反恐怖主义安全小组为伯杰评审了这项抓捕计划。在注意到计划还处于“行动计划的初期阶段”时，国家安全委员会的成员就告诉中央情报局的计划者们继续努力，并在其他事务中开始起草也许会被用来授权这一秘密行动的法律文件。反恐怖主义安全小组明确强调袭击应是针对本·拉丹本人，而不是整个建筑群。
中央情报局的计划者们在1998年3月进行了第三次全面演习，也再次向反恐怖主义安全小组做了简要报告。克拉克在3月7日写给伯杰的邮件中说，在他看来，行动方案只是“初具雏形”，中央情报局离“真正采取什么行动还差几个月的准备呢”。
“迈克”却认为抓捕计划是“完美的行动”。它只需要最少的基础设施。修改后的计划让当地部族成员在将本·拉丹移交给美国之前，把他安置在一个隐蔽地点，关押一个月之后再说——这样就大有可能避免美国的插手暴露于外界视线内。“迈克”信任来自阿富汗当地部族提供的消息。他告诉我们，这些消息已经通过其他渠道得到证实。中央情报局负责这方面事务的高级官员，加里·西罗恩也对当地部族成员有信心。在5月6日发给中央情报局总部的电报中，他断言他们的计划“是如此专业和详尽……以至于任何一个美国的军事特别行动部门都能完成它”。在阿富汗当地部族成员的配合下制定这项计划的其他官员也认为计划“已尽可能完善了”（就这点，西罗恩解释说，他的意思是说抓捕或是打死本·拉丹的几率约为40％）。尽管当地部族成员认为他�