机构协商
当他们获悉第二架飞机撞上世贸中心时，几乎所有在白宫的人告诉我们，他们立即知道这不是一场意外事故，特勤局在白宫大厦的周围启动了一系列的安全强化措施。发布这些命令的官员并不知道还有其他被劫持的飞机，或者有一架飞机正飞向华盛顿。这些只是因为纽约的撞击事件而采取的预防措施。
联邦航空管理局和白宫的电话会议。联邦航空管理局，白宫和国防部在9：30之前分别召开了一个多机构参加的电话会议。因为这些电话会议——至少在10：00以前——未包括来自联邦航空管理局和国防部的正式官员，所以无一能成功地协调军方和联邦航空管理局对劫机事件作出有意义的反应。
大约9：20，联邦航空管理局总部的安全人员与包括国防部在内的几个机构召开了一个关于劫机的电话会议。参加会议的国家军事指挥中心官员告诉我们，因为信息零散，只能间歇性地监听，会议价值甚小，而且还有其他重要任务。参加会议的联邦航空管理局管理人员也记得，与会的军方人员在五角大楼被撞之前只是间断地参加。两人均认为电话会议在协调对“9·11”袭击的反应上没有发挥什么作用。执行副局长贝尔格那天上午对军方没有在线而感到恼火。
在白宫，电视电话会议由总统反恐特别助理、长期从事反恐工作的理查德·克拉克在形势室主持召开。会议记录显示：会议于9：25开始，包括中央情报局、联邦调查局、国务院、司法部和国防部、联邦航空管理局和白宫保护等部门。联邦航空管理局和中央情报局在9：40加入。白宫电视电话会议谈论的第一个问题——大约是9：40——是总统、白宫和联邦机构的实际安全。随即接到报告称一架飞机撞上了五角大楼。我们没有证据认定电视电话会议提前知悉美利坚航空公司第77次航班被劫持正朝着华盛顿方向飞来。确实，我们并不清楚在9：37之前电视电话会议正在召开，当时五角大楼被撞。
加维、贝尔格和联邦航空管理局总部的其他高级官员在不同时间参加了该次电视电话会议。我们不知道谁代表国防部参与会议，但我们知道，在第一小时，处理危机的人员没有参与。至少在第一小时内，在白宫电视电话会议上传达的信息没有能传达给国家军事指挥中心。正如一个证人回忆的：“几乎就是在展开两个并行的决策程序，一个是国家军事指挥中心召开的电话会议……另一个则是（白宫录像电话会议）……在我看来，他们是在指挥、控制和决策上竞争。”189
10：03，会议接到更多飞机失踪的报告，“可能是两架或三架空中飞行的飞机”，并得知华盛顿上空正在进行空中战斗巡逻。会议还讨论需要有攻击规则。克拉克报告他们正在寻求总统授权击落飞机，授权的确认是在10：25，但是命令以更直接的方式由五角大楼传达下去。
五角大楼电话会议。在国家军事指挥中心内，行动副主任立即认定第二次撞击就是恐怖袭击。国家军事指挥中心在这种紧急状态下的职责就是，召集相关各方并立即在国家指挥权——总统和国防部长——与执行命令的人员之间建立起指挥链。
9月11日上午，部长拉姆斯菲尔德正在五角大楼与一些国会议员共进早餐。然后他返回办公室处理每天的情况简报。此间，部长被告知第二架飞机在纽约的撞击事件；他继续处理简报，同时等待更多的信息。拉姆斯菲尔德部长为配合加强安全措施进入停车场。
在国家军事指挥中心内，行动副主任召集了一个全方位的“重大事件”会议。会议于9：29以一个简短的重述开始：两架飞机撞上世贸中心，美利坚航空公司第11次航班证实被劫持，奥蒂斯战斗机已经紧急起飞。会议要求联邦航空管理局提供最新情况，但是没有回音，因为联邦航空管理局当时并没有加入电话会议。1分钟以后，副主任宣布刚刚证实美利坚航空公司第11次航班还在空中，并正飞向哥伦比亚特区。他指示把这个会议转为一个空中威胁电话会议。北美防空司令部证实美利坚航空公司第11次航班在空中正飞向华盛顿，讹传了已经提及的联邦航空管理局的错误信息。电话会议大约于9：34结束。
9：37，一个空中威胁的电话会议重新开始。持续大约8个小时。总统、副总统、国防部长、参谋长联席会议副主席以及国家安全副顾问史蒂文·哈德利均在不同时间参与了这个电话会议。白宫地下掩体的军事人员和空军一号上总统的军事助手也于不同时间参加了会议。
接线员们急切地试图与联邦航空管理局相连接，但是他们的设备有问题，很难找到安全的电话号码。北美防空司令部在10：03之前3次确认联邦航空管理局是否参加了电话会议。在10：17参加会议的联邦航空管理局代表不熟悉或者不负责劫机事件，没有机会接触决策者，联邦航空管理局高级官员没有获悉任何信息。
我们没有证据证明，在此紧要关头，位于佛罗里达州或者晒延山的北美防空司令部高层指挥官，与联邦航空管理局总部的高级指挥官们协调一致，提高警觉并组织起共同的反应。低层官员临时应战——如联邦航空管理局波士顿中心在第一次劫机后，绕过指挥系统并直接与东北防空区取得联系。但是国防部最高级别的官员们却依靠国家军事指挥中心的空中威胁电话会议，而联邦航空管理局竟然在前48分钟没有人参加该会议。
9：39，国家军事指挥中心负责行动的副主任即一个军事官员，打开电视参与了五角大楼的电话会议。此时五角大楼刚刚遭到袭击。他说：“针对北美的空中威胁可能正在进行。北美防空司令部，情况如何？”北美防空司令部说他们得到的报告相互冲突。最新的消息是“一架可能遭劫的飞机从肯尼迪机场起飞正在飞往华盛顿哥伦比亚特区途中”。国家军事指挥中心报告五角大楼中心一角被撞毁并要求国防部部长参加会议。
9：44，北美防空司令部向会议简要报道了三角洲第1989次航班可能被劫持的情况。两分钟以后，工作人员报告，他们还在试图寻找部长拉姆斯菲尔德和副主席迈尔斯。副主席在10：00前不久参加会议；部长在10：30前不久加入；主席不在国内。
9：48，一名白宫掩体保护部门的代表问是否有迹象显示还有被劫持的飞机。行动副主任提到三角洲班机，并结论性地说“这可能是第四架被劫持的飞机”。9：49，北美防空司令部司令员指示所有保护国家空中主权的飞机全副武装，进入战斗岗位。
9：59，白宫军事办公室的一名空军上将参加会议并说，他刚与国家安全副顾问史蒂文·哈德利通过话。白宫要求：（1）继续执行政府措施；（2）战斗机护航空军一号；（3）在华盛顿哥伦比亚特区建立空中战斗巡逻队。
到10：03，联合航空公司第93次航班在宾夕法尼亚州坠毁时，并没有提及它被劫持，并且联邦航空管理局仍未能参加电话会议。
第一章 “我们已控制了几架飞机”国家危机管理（2）
总统和副总统
9：05，安德鲁·卡德向总统耳语“又一架飞机撞上第二座塔楼，美国正在遭受袭击”时，总统正坐在一间教室里。总统告诉我们他的本能是保持镇静，不能让全体国民在危急时刻看到他激动的反应。新闻记者就站在孩子们的后面，他看到他们的电话和传呼机开始响起。总统感到他应该保持力量和镇定，直到他能更好地理解发生的事情。
总统在教室又呆了5～7分钟，同时，孩子们继续读着书。在9：15之前不久，他返回招待室，在那里听了工作人员的简报，并看了电视报道。然后他与副总统切尼、赖斯博士、纽约州长乔治·帕特基和联邦调查局局长穆勒通了电话。他决定在去机场前在学校作一个简短的声明。特勤局告诉我们，他们急着将总统转移到一个更为安全的地方，但认为他现在没有必要出门。
在9：15～9：30之间，工作人员正忙于安排返回华盛顿，总统正与他的高级顾问们商谈他的讲话。此间，出访的团体中没有人知道其他飞机被劫持或者失踪的任何消息。工作人员与白宫形势研究室联系。但是根据我们的判断，和总统在一起的人没有人与五角大楼联系，他们的注意力集中在总统对全国的声明上。这段时间作出的惟一决定就是返回华盛顿。
总统车队于9：35离开。在9：42～9：45之间到达机场。行程中，总统获悉五角大楼被袭击。他登上飞机，向特勤局询问他家人的安全，并打电话给副总统。根据电话记录，大约9：45，总统对副总统说：“看来我们正在进行一场小战争。我知道了五角大楼的情况。我们在战争中……有些人要为此付出代价。”
大约在此时，卡德、特勤局特工队长、总统军事助理和飞行员在讨论空军一号的可能降落地点。特工人员认为华盛顿现在局势动荡，总统不能回去。卡德赞同。总统强烈希望返回华盛顿并勉强同意去其他地方。空军一号起飞时，总统和副总统商议。事情还没有定下来。副总统回忆他敦促总统不要返回华盛顿。空军一号在没有固定目标的情况下在9：45离开，目标是升空——尽可能快尽可能高——然后决定飞向哪里。
9：33，里根国家机场的塔楼监视员接通特勤局的热线电话并告诉特勤局行动中心：“一架飞机正在接近你，并不和我们搭话。”这是第一个传给特勤局的对白宫的直接威胁的具体报告。在此时，没有采取让副总统撤离的任何特殊行动。正如接电话的官员所解释的那样：“我正打算按下报警按钮时，监视楼通知飞机正向南转向并向里根国家机场飞去。”
在9：34，美利坚航空公司第77次航班开始转向南离开白宫。它继续向南飞行大约1分钟，又向西转并开始回转。该消息迫使特勤局立即下令要求副总统在9：36之前撤离。特工人员将副总统推离座位并告诉他必须进入地下掩体。9：37，副总统进入通向掩体的地下通道。
进入掩体后，副总统切尼和特工人员在通道的一个地方停下，这里有一部安全电话、一只长凳和电视。副总统要求与总统通话。但费了很长时间才把电话接通。在通道内他了解到五角大楼已被撞，他从电视报道上看到浓烟从建筑物上升起的画面。
特勤局记录切尼夫人9：52到达白宫并与其丈夫在地下通道内见面。根据当时的记录，在9：55，副总统还在与总统通电话，通知总统说，3架飞机失踪，1架飞机撞上了五角大楼。我们认为这就是副总统敦促总统不要返回华盛顿的那个电话。通话结束后，切尼夫人和副总统从通道进入掩体会议室。
联合航空公司第93次航班和击落令
9月11日上午，总统和副总统的通讯联络总是被切断，不得不多次重拨，通过一系列电话而进行。总统告诉我们他对那天上午的联络不畅感到恼火。有一段时间，他联系不到包括拉姆斯菲尔德在内的主要官员。通向白宫地下掩体会议室的线路——与副总统的联系——不停地被切断。
副总统回忆在进入掩体会议室以后就打电话给总统。关于副总统进入掩体会议室的时间存在不同的证据。我们认为，根据可得证据，副总统是在10：00前不久，可能是9：58进入会议室的。副总统回忆，就在他进入会议室以后被告知，空军正在华盛顿上空试图建立空中战斗巡逻队。
副总统说，他打电话给总统讨论空中战斗巡逻队的攻击规则。他回忆，当时觉得飞行员无法就飞机转向时，他们是否有权攻击它得到指令，否则建立空中战斗巡逻队是没有意义的。他说总统同意这种看法。总统说，他记得这次通话，并且这使他回忆起自己曾经是一个拦截飞行员。总统向我们强调他曾授权击落被劫持的飞机。
副总统军事助理告诉我们，他相信副总统在进入会议室以后就与总统通话。但是他没有听到他们在说什么。赖斯在副总统进入会议室后不久进入会议室并在他的旁边坐下。她记得听到他告诉总统说，“先生，空中战斗巡逻队已在上空。先生，他们想知道怎么做。”然后她回忆听他说，“是，先生。”她认为这次通话是他们进入会议室之后几分钟，可能是5分钟时开始的。
我们认为，这次通话是在10：10～10：15之前进行的。在反映那天上午其他重要事件的资料中，没有这次通话的书面证据。相关的证据并不全面。其他附近做记录的人，如副总参谋长斯库特·利比，坐在副总统和切尼夫人的旁边，并没有记下副总统在进入会议室后立即与总统联系的这次通话。
10：02，掩体的通讯员开始接收特勤局的报告，说一架飞行着的飞机——可能被劫持——正飞向华盛顿。那架飞机正是联