右法官的命运，既不能将其撤职、调离，也往往不能让他们擢升；一句话，国王不能用利禄和恐吓控制他们，因而他不久就感到这种独立性妨碍他的行动。这种法国所特有的局面促使国王避免将直接涉及王权的案件交法庭受理，并且在普通法庭之外，另创立一种为国王专用的更依附于他的法庭，它在臣民眼中颇具法院的外表，其真实作用又不至于使国王害怕。
在有些国家，如德国的某些部分，普通法庭从未像法国当时的法庭那样独立于政府之外，因此便没有同样的防范措施，也从不存在行政法院。国王在那里有足够的权威控制法官，故而无需委派专员。
如愿细读在君主制最后一个世纪里国王所颁布的宣言与敕令，以及同一时期御前会议的命令，就会看出，政府在采取一项措施之后，往往要指出：该措施所引起的争议和可能由此产生的诉讼，应一律提交总督和御前会议处理。常见的行文公式是这样的：“除此之外，国王陛下命令将因执行此命令及附属条令所引起的所有争议提交总督或御前会议裁决。我们的法庭和法官不得受理此案。”
在依照法律或古老惯例处理的案件中，由于未采取这一防范措施，御前会议便依靠调案不断进行干预，从普通法庭手中夺走涉及政府的案件，由御前会议自行处理。御前会议登记册中充斥这一类调案命令。逐渐地这种例外变成了普遍现象，事实演变成理论。虽然不是在法律上，但却在执行者心中形成为国家的座右铭：凡是涉及公共利益或因解释政府法令引起的争讼，均不属普通法庭所辖范围，普通法庭只能宣判涉及私人利益的案子。在这个问题上，我们所作的只是找到那个行文公式；它的思想属于旧制度。
从那以后，有关征税的大部分诉讼问题一律归总督和御前会议审理。有关车辆运输和公共车辆治安、有关大路路政、河流航运等所有事务亦归总督和御前会议处理；总之，只有行政法院才能理清涉及政府的所有讼案。
总督煞费苦心，使这种特别司法权限不断扩大；他们提醒财政总监，刺激御前会议。有一位官员曾提出调案的理由，在此值得一提，他说道：“普通法官须服从既定法规，他们必须镇压违法行为；但是御前会议永远可以出于实用目的违反法规。”
根据这一原则，总督或御前会议经常将与政府没有明显关连或明显与之无关的议案拿来亲自审理。有位贵族与邻舍发生争执，不满法官的判决，要求御前会议将此案宣布为调案；监察官被询及此案，答复道：“尽管这里涉及的只是归法庭受理的私人权利问题，但是当国王陛下愿意时，他永远有权受理一切案件，无需说明缘由。”
所有那些以某种暴力行为扰乱秩序的平民，通常便经由调案被解往总督或骑警队队长处。大多数因粮食昂贵而经常爆发的骚乱导致了这类调案。于是总督增置若干获大学学位的人，由他亲自选定，组成一个类似临时省法庭的机构审理刑事案件。我曾找到一些以此方式作出的判决，判处一些人苦役甚至死刑。17世纪末，总督审理的刑事诉讼仍很多。
近代法学家使我们确信，自大革命以来行政法已取得了巨大进步，他们说道：“从前司法权和行政权互相混淆；从那以后人们将它们区别开来，各就其位。”要想充分认识这里谈到的进步，就永远不能忘记，一方面，旧制度下的司法权不断超出其权力的自然范围，另一方面，司法权从未全面履行其职权。如果对这两方面只知其一不知其二，那么，对事情的看法就是不全面的、错误的。法庭时而获准制定政府规章，这显然超出法庭所辖范围；时而又被禁止审理真正的诉讼，这等于被排除于自身权限之外。确实，我们已将司法权逐出行政领域，旧制度将它留在这个领域是非常不妥当的；但是与此同时，正如人们所见，政府不断介入司法的天然领域，而我们听之任之：其实权力的混乱在这两个方面同样危险，甚至后者更危险；因为法庭干预政府只对案件有害，政府干预法庭则使人们堕落，使他们变得兼有革命性和奴性。
在60年来法国永久确立的九部或十部宪法中，有一部明文规定，任何政府官员，未经事先批准，不得由普通法庭起诉。该条款是个很妙的发明，因此，人们在摧毁这部宪法的同时，小心翼翼从废墟中把此条款挽救出来，而且此后又小心翼翼地使它免遭革命的摧残。行政官习惯于将这一条款所授予的特权称为1789年的伟大成果；但是在这个问题上，他们同样搞错了：因为，在君主制下，政府和今天一样，千方百计不使政府官员处境尴尬，像普通公民一样，在法庭上承认犯罪。两个时代之间，唯一实质性的区别在于：大革命以前，政府只有依靠不合法和专横的手段才能庇护政府官员，而大革命以来，它已能合法地让他们违犯法律。
当旧制度的法庭想对中央政权的任何一位代表起诉时，通常必须干预御前会议的一道判决：被告不受法官审理，应转交御前会议任命的专员审理；因为，正如当时一位行政法院成员所写的那样，被攻击的官员会在普通法官的脑中形成偏见，王权因而受到危害。这类调案绝不是相隔很久才发生，而是每天都有；不仅涉及要员，而且涉及芝麻小官。只要与政府有一丝一缕的关系便可以除政府之外天不怕地不怕。桥梁公路工程局有个负责指挥徭役的监工被一个受他虐待的农民控诉。御前会议宣布此案为调案，总工程师私下致函总督谈及此事：“确实，该监工应受指摘，但不应因此而任事态自行发展；对于公路桥梁局来说，最重要的是使普通法庭既不听取也不受理役工对监工的诉状。此例一开，公众由于仇恨这些官员便会提出连续不断的诉讼，工程将受到影响。”
在另一种情况下，一个国家承包人拿了邻人地里的物资，总督亲自向财政总监报告：“我简直无法向您充分说明，将政府承包人听凭普通法庭审判，对政府的利益将带来多么大的危害，因为普通法庭的原则与政府的原则从来都是不相容的。”
这几行文字是整整一个世纪以前写的，写这些话的政府官员却多像我们同时代的人。
《旧制度与大革命》
托克维尔著 冯棠译
第五章 中央集权制怎样进入旧政治权力并取而代之，而不予以摧毁
现在，让我们重述一下前三章所讲的内容：由一个被置于王国中央的唯一实体管理全国政府；由一个大臣来领导几乎全部国内事务；在各省由一个官员来领导一切大小事务；没有一个附属行政机构，或者说，只有事先获准方可活动的部门；一些特别法庭审理与政府有关案件并庇护所有政府官员。
这些岂不是我们所熟知的中央集权制吗？同今天相比，其形式不大明确，其步骤不大规范，其存在更不稳定；但这是同一事物。自那时以来，没有对这座建筑增添或减少什么重要部分；只要把它周围树立起来的一切拔除掉，它就会恢复原状。
我刚描述的制度大部分后来在成百个不同地方被仿效；但是这些制度在当时乃为法国所特有，我们很快即将看到它们对于法国革命及其后果产生了多么巨大的影响。
但是那些近期产生的制度怎么能在封建社会的废墟中在法国建立起来呢？
这是一件需要耐心、机智、为时久长的事业，不是光靠武力和权术可告成的。当大革命爆发之际，法国这座古老政府大厦几乎完好无损；可以说，人们用它在原基础上建起了另一座大厦。
没有任何迹象表明，为了进行这项困难工程，旧制度政府曾参照一张事先已深思熟虑的蓝图；政府只是听从某种本能，而这种本能促使任何政府独揽大权，政府官员尽管多种多样，但这种本能却始终如一。政府保留了那些旧政权机构的古老名称和荣誉，但一点一滴地减去其权力。它并未将它们从原有的领域中逐出，只是把它们引开。它利用某一人的惰性，又利用另一人的自私，以占据其位置；它利用旧政权机构的一切流弊，从不试图予以纠正，只是竭力取而代之，最后，政府终于以总督这唯一的政府代理人实际上取代了旧政权的几乎全部人员，而总督这个名词，在旧政权问世时还闻所未闻。
在这番大业中，只有司法权令政府感到棘手；然而即使这里，它也最终抓住了权力的实质，留给其反对者的只是权力的影子而已。它并未将高等法院排除出行政领域：它逐渐扩大自己的势力，以至几乎全部占领了这个领域。在某些短暂的非常情况下，例如饥荒时期，由于鼎沸的民情助长了法官们的雄心，中央政府便让高等法院暂时理事，允许它们热闹一番，这在历史上常常产生回响；但是不久，中央政府就悄悄地重新占领了它的位置，暗中将所有的人和所有的案件重新控制起来。
倘若仔细注意高等法院反对王权的斗争，就会看到，斗争差不多总是集中于政策问题，而不是集中于政府问题。通常引起争论的是新税法，也就是说，敌对双方所争夺的不是行政权，而是立法权，因为双方对此都无权占有。
大革命越临近，形势更加如此。随着民众激情的沸腾，高等法院日益卷入政治；与此同时，由于中央政府及其代理人变得更加老练、更加精明，高等法院越来越不过问真正的行政问题；它日益更像保民官，而不像行政官。
况且时代不断为中央政府开辟新的活动范围，法庭缺乏灵活性，跟不上政府；新的案件层出不穷，它们在法院中无先例可循，与法院的常规格格不入。社会飞跃发展，每时每刻都产生新的需求，而每一种新的需求，对中央政府来说都是一个新的权力源泉，因为只有中央政府才能满足这些需求。
法院的行政范围始终是固定不变的，而中央政府的行政范围是活动的，而且随着文明本身不断扩大。
大革命临近，开始摇撼所有法国人的头脑，向他们传播无数新思想，而唯有中央政府才能实现；大革命在推翻中央政府之前，使它进一步发展。和其他一切事物一样，中央政府也完善起来。当我们研究中央政府档案时，这一点尤其令人吃惊。1780年的总监和总督与1740年的总监和总督完全不同；政府已被改造。政府官员未变，精神却已改观。随着政府变得更加包罗万象，更加扩大，它也变得更加规范，更加开明。它占领了所有领域，与此同时，却变得温和起来：压迫少，疏导多。
大革命最初的努力摧毁了君主制度这个庞大的体制；但它于1800年重新恢复。人们常说，这是在国家行政问题上的1789年那些原则在当时以及后来的胜利，其实恰恰相反，取胜的是旧制度的那些原则，它们当时全都恢复实施，而且固定下来。
如果有人问我，旧制度的这一部分是怎样整个搬入新社会并与之结为一体的，我将回答，倘若中央集权制在大革命中没有灭亡，那就意味着中央集权制本身是这场革命的开端和标志；我还将进一步说，当人民在其内部摧毁贵族政治时，他们自然而然地奔向中央集权制。此刻加速人民这一倾向比起抑制这一倾向，要容易得多。在人民内部，所有权力自然都趋向于统一，只有凭籍大量手腕，才可能使之分裂。
民主革命扫荡了旧制度的众多体制，却巩固了中央集权制。中央集权制在这场革命所形成的社会中，自然而然地找到了它的位置，以至人们心安理得地将中央集权制列为大革命的功绩之一。
《旧制度与大革命》
托克维尔著 冯棠译
第六章 旧制度下的行政风尚
凡读过旧制度的总督与其上级和下属的通信的人，无不赞叹政治制度的相似竟使那个时代与我们时代的行政官如出一辙。他们仿佛跨过将他们分割的大革命的深渊，携起手来。
我看被统治者也是这样。立法在人们精神上所显示的力量从来也没有这样明显。
大臣已经萌发出一种愿望，要洞察所有事务，亲自在巴黎处理一切。随着时代的前进和政府的完善，这种愿望日益强烈。到18世纪末，在任何边远省份建立一个慈善工场，都要由总监亲自监督其开支、制定规章、选定地址。创办乞丐收容所也必须告知总监所收乞丐的姓名以及进出的准确时间。早在18世纪中期（1733年）达尔让松先生就写道：“委托给大臣们的细务漫无边际。没有他们，什么