18世纪末，在法国，权利与地位的不平等原则仍专制地支配着政治社会。法国人不仅有一个贵族制，而且有一个贵族阶级，这就是说，在以不平等为基础的所有政府制度中，法国保留了最专制的，而且我敢说，最顽固的政府制度。要为国家服务，必须是贵族。没有贵族身分，人们便很难接近国王，繁文缛节禁止平民接触国王。
各种制度的具体规定与这种原则是一致的。替代继承、长子继承权、佃租、行会师傅身分，所有旧封建社会的残余依然存在。法国有国教，国教的神父不仅像某些贵族制国家一样是特权者，而且是排他性的统治者。像在中世纪一样，教会是一部分领土的所有者，干预政府。
然而在法国，很久以来，一切都已朝着民主迈进。不愿停留于表面现象的人，一定愿意回想一下教士在道义上的无能状态，贵族的贫困和衰落，第三等级的财富和知识，地产独特划分的既成事实，大量的中等财产，少量的大产业；回想起那个时代那些公开宣扬的理论，那些心照不宣但几乎公认的原则；我认为，如果有人把所有这些多种多样的事实归纳概括，必定能得出这样的结论：当时这个有着贵族、国教、贵族制法律和惯例的法国，总的来看，已经是欧洲真正最民主的国家；而18世纪末的法国人，由于他们的社会状况、公民组织、思想风尚，已远远超过了当今最明显地趋向民主的那些民族。
第二部分
18世纪的法国和当今的法国相去不远，并不仅仅是由于不平等状态。其他许多我们认为是崭新的民族面貌特征，当时已经隐约可见。
可以一般地说，没有比贵族制更有利于地方行政制度的建立和维持久远了。
在贵族阶级占有的领土的各个地点上，每一处总可以找到一个或若干个贵族，他们由于出身与财富，天然地高人一等，取得或接受治理权。在一个地位平等的社会里，公民间大致平等，他们自然要将行政细务即政府本身，委托给高出于群众之上、引人注意的那个人。即使他们不准备把这项责任委托给他，他们也常常由于个人的软弱和难于和睦相处，而不得不容忍他掌权。
的确，当一个民族一旦接受了人民主权原则，当知识在那里已经普及，当治国科学已臻完善，在人们已经尝到过集权的政府的苦头时，就会经常看到居住外省和城市的公民们如何在他们中间努力创建某种集体政权，来处理他们的自身事务。有时，最高权力在特权的重压下，试图使公共行政地方化，采取多少有点奥妙的手段，企图在领土的不同地点人为地建立某种选举贵族制。实行民主制的国家，人民凭本能就被推向中央集权制。他们只有凭深思熟虑才能走到地方自治制度。但是这样建立起来的地方自治总要冒极大风险。在贵族制的国家，不管中央政权如何，地方政府却经常存在，无需中央政府介入便能生存。在民主制的国家，地方政府常常是中央政权创造的，中央政权允许人们夺去它的某些特权，或者它自愿放弃某些特权。
民主的民族中这种中央集权的自然倾向，主要出现并明显增长在斗争与过渡时期，在这时期中，两种原则争夺事务领导权。
当人民开始成为一种力量，并且发现贵族领导着所有地方事务时，便攻击地方政府，不仅作为地方政府，而且特别作为贵族政府加以攻击。地方权力一旦从贵族阶级手中夺过来，应该交给谁便成了问题。
在法国，独揽地方权力的不仅有中央政府，而且有国王。
其原因值得探讨一下。
我认为，社会的民主部分有一种中央集权的自然愿望；但我绝不认为人民的志趣会把行政权自然而然地集中于国王一人之手。这要依形势而定。当人民有选择自由时，它永远宁愿将行政权力委托给一个集体或民选的行政官，而不愿将它委托给一个人民无法控制的国王。但是，人民却经常缺乏这种自由。
当社会的民主部分开始感觉到自己的力量并要崛起之际，它仅仅由众多的个人组成，他们同样软弱、同样无力，孤立地与贵族阶级的强大个体进行斗争。它具有那种不要任何治理工具而进行统治的本能欲望。这批为数众多的个人，由于极其分散，又极不善于联合，本能地感到需要在他们自身和贵族阶级之外的某个地方，找到一种已经组成的力量，他们无须共同协商，就能在这个力量周围齐心合力，依靠全体联合，便能获得他们每一个人所缺乏的那种力量。
不过，民主制远未在法律上组织起来，在贵族阶级之外，人民能够利用的已经组成的唯一权力就是国王。国王与贵族之间无疑存在着天然的类似之处，但并非完全一致。如果他们的爱好相似，他们的利益却经常对立。因此转向民主制的民族通常从增加王权的权限开始。国王激起的嫉妒和惧怕比贵族要小；何况，在革命时代，使权力易手已算是了不起的事了，哪怕只不过是剥夺一个敌人的权力，为把它转交给另一个敌人。
英国贵族的杰作是使社会各民主阶级长期地相信共同敌人是国王，因而使贵族终于变成了各民主阶级的代表，而不再是他们的主要对手。
一般来说，只有在依靠国王、彻底摧毁贵族阶级之后，民主的人民才向国王讨还他们让国王占用的权力，并努力使国王依附自己，或将授与国王的权力转为依附权力。
但是即使当社会的民主阶级终于将行政权置于他们真正的代表手中之后，要划分行政权的行使时，他们也往往非常难于办到：或是因为难于从当权者手中夺取权力，或是因为难以知晓委托谁来使用权力。
民主阶级在自己内部，总能找到大量有教养和精明强干的人材，足以组成一个政治议会或中央政府，但是却可能找不到足够的人才组织省政府；外省人民可能并不愿听任贵族阶级统治，而人民尚无能力实行自治。在等待这一时机到来时，人们不能不将行政权的行使委托给中央政权。
况且，刚刚摆脱贵族控制的人民要花很长时间，才感到有必要习惯于中央集权。
在长期屈从于贵族制的国家里，每个属于下层阶级的个人，自幼便养成一种习惯，要在周围寻找一个最引起他羡慕或畏惧的人。同时，他将中央政府看作他与当地压迫者之间的当然仲裁者，并且往往赋予中央政权以超凡的神明与智慧。
产生这两种现象的那些原因已经消失后，现象本身继续存在。
贵族制被摧毁后很久，公民们仍怀着某种本能的畏惧，注视着在他们身旁发生的一切；他们很难相信身旁就有明智与公允的司法，以及备受尊重的法律。过去他们嫉妒高踞于他们之上的人，现在则嫉妒他们的左邻右舍与他们平起平坐。最后他们仿佛彼此害怕起来，他们不再认为中央政府能保护他们免受贵族的暴虐，于是又把贵族视为防止他们自己越轨行动的保护人。
由此可见，实行民主制社会的民族，开始几乎总是集中权力于国王一人；后来当他们具有必要的力量和毅力时，他们便打碎这个工具，并把这些权力转到一个依附于他们自己的当局之手。
由于他们更加强大，更有组织，更有教养，他们便更进一步从他们的一般代表那里收回部分行政权，委托给次一级代理人。看来这就是那些按其社会状况、思想风尚，而被推向民主制的社会所走的道路，这是出于本能的，也可以说是必由之路。
在法国，王权扩及公共行政的一切对象，是与民主阶级的诞生和逐渐发展相关联的。随着社会地位更趋平等，国王也就更加深入更加经常地插手地方政府；城市和各省失去了它们的特权，或逐渐忘掉使用特权。
人民和第三等级竭尽全力促进这些变革，他们往往自动让出自己偶然拥有的权利，目的是与贵族的权利同归于尽。这样，省级政府和贵族权力以同一方式同一时间被削弱。
法国历代国王在这种趋势中，大大得力于法学家在几个世纪内给与他们的支持。在法国这样的国家，存在着特权等级——贵族与教士，他们集中了部分知识和几乎所有国家财富，民主制的天然首领便是法学家。在法国法学家要求以人民的名义亲自统治以前，他们一直积极地从事毁灭贵族以利王权的工作；他们表现出出奇的灵巧和无穷的技艺，屈从于国王的专制愿望。而且，这种现象并非法国所独有；可以相信，法国法学家在为王权服务时，既遵循着他们固有的本领，同时也照顾到他们偶然成为其首领的那个阶级的利益。
居维叶说道，有机体的所有各部分之间存在必然的联系，以致人们只要接触到从其中之一分解出来的一个部分，便能恢复整体。同样的分析可以用来了解支配所有事物的大部分普遍规律。
如果人们仔细研究人类有史以来世界上发生的一切，就不难发现，在所有文明国家发号施令的专制君主旁边，几乎总有一位法学家，他使君主那些专横而前后矛盾的意志合法化并加以协调。法学家们把国王对权力的普遍和无限热衷，与法学家天赋的讲究治理的条理与知识结合起来。国王能迫使人们暂时服从；法学家则有本领使人们几乎心甘情愿地长期俯首听从。前者提供强力；后者提供法律。前者靠专横跋扈掌握统治权；后者则靠法制掌握统治权。在他们会合的焦点上，建立起使人们透不过气来的专制制度；只知有君主而不知有法学家的人，只了解专制暴政的一个部分。必须同时考虑到这两部分，才能设想出整体。
除我刚讲过的一般原因外，还存在其他若干偶然性的次要原因，它们加速所有权力向国王手里集中。
巴黎很早便取得了王国内压倒一切的独特地位。法国有一些重要的城市；但人们只看到一座大城市，即巴黎。自中世纪以来，巴黎就开始变为知识、财富和王国政权的中心。权力集中于巴黎，使这个城市的重要性不断增加，而巴黎与日俱增的强盛又反过来有利于权力的集中。国王将国家事务吸引到巴黎，而巴黎把国家事务引向国王。
法国从前是由通过条约获得或通过武力征服的一些省份组成的，长期以来这些省份彼此仍处于民族与民族间的关系。
随着中央政权终于使国土的不同部分服从于同一行政制度，它们之间的明显差异逐渐消失；而随着这些差异的消失，中央政权发现更便于将它的活动范围扩展到整个国家。因而国家统一有利于政府统一，而政府统一有助于国家统一。
18世纪末，法国仍划分为32个省。13个最高法院在各省自作主张，以不同的方式解释法律。各省的政治体制五花八门。有些省保持着某种国民代议制，另一些省则始终没有实行国民代议制。有些省采用封建法；有些省采用罗马法。所有这些差异都是表面的，也可以说是外在的。真正说来，整个法国已达到只有一个灵魂的水平。从王国的这一端到另一端，流行着同样思想。同样的习俗在各地生效，同样的意见在发表；人类精神处处受到同样的培养，走向同一方向。一句话，法国人虽然有这许多省、这许多最高法院、五花八门的民法、千奇百怪的习俗，他们无疑在当时的欧洲已成为内部联系最密、必要时最能团结一致共同活动的民族。
这个由各种协调一致的成分组成的伟大国家的中心是王权，它在掌握了重大事务的领导权之后，已向最细小事务的管理权伸手。
所有强大政权都试图实行中央集权；但是，它们的成功程度取决于其固有性质。
当议会拥有压倒一切的权力时，中央集权制成为有名无实。因为只有靠法律才能实行集权。而法律无法预料一切；即使预料到一切，实行起来只有靠官员和不断的监督，而立法权对此是无能为力的。议会集中政府，却不集中行政。
在英国，议会有权插手几乎社会上所有大小事务，却没有听说行政权的集中，国家权力终究给个人意志留下很大的独立性。我想，这并非因为这个大团体天性好节制。它爱惜地方自由并非因为它尊重地方自由，而是因为身为立法权，它找不到得心应手的制服地方自由的有效手段。
反之，当行政权具有压倒一切的力量、居统治地位的人也有能力使其全部意志顺利贯彻执行时，这个中央政权便能逐渐将其影响扩及一切事物，或者至少在它自己的政体中不受任何限制。假如这个政权被置于一个一切都