中世纪的封建王国，是由僧侣、贵族行使统治的，不管实行到什么程度，整个中世纪，似乎总存在着一个理想，想把文明世界统一于一个政府、一个基督教共和国。它是教会，同时又是国家。在形式上，封建的阶级组织，由最高级的教皇、皇帝、国王或君主到公爵、主教、僧院长、子爵、男爵和小领主，以至最下级的骑士或侍从，俨然是一个颇有层序的金字塔。但因为豁免权（Immunity）及其它的惯例，这每一个单位，差不多都形成为一个准独立的政治体，它的属地或地产，不受国王管辖；大小贵族或僧侣却分别担任着治理的工作。在这种情形下，一个特殊的官僚阶层，自然是无法产生的。
可是到了中世纪末期，在上述的封建基地上逐渐成长起了民族国家。每个民族国家在开始时都采取专制主义的政治形态。为什么都要采取这种政治形态呢？如果把最基本的经济上的原因暂且抛开不讲，其原因主要是由于在反对诸侯的斗争中获得胜利的国王（或最大的诸侯）把以前分别把持在贵族、僧侣手中的赋税、战争、公益、裁判等权都集中到自己手中了。可是对于这些方面的政务，他不能样样自己去做，特别在领土扩大的场合，他就更非委托或命令一批人去做不可了。这样，“专制君主政体就把关于行政事务的立法权集中在国王手里，并由他发给官吏的命令，变成行政法或公法的来源。”（克拉勃＇Krabbe＇著《近代国家观念》，王检译本，英译者序，一九五七年版第十四页）在这种情势下，官僚或官吏就不是对国家或人民负责，而只是对国王负责。国王的语言，变为他们的法律，国王的好恶，决定了他们的命运（官运和生命）、结局，他们只要把对国王的关系弄好了，或者就下级官吏而论，只要把他们对上级官吏的关系弄好了，他们就可以为所欲为地不顾国家人民的利益，而一味图其私利了。所以，在专制政治出现的瞬间，就必然会使政治权力把握在官僚手中，也就必然会相伴而带来官僚政治。官僚政治是专制政治的副产物和补充物。
三
然则在君主专制政体下的大批官僚究是从何突然产生的呢？他们这种表现在官僚政治下的官僚性格，到了民主政治支配之下又是如何变化的呢？
关于前一点，我有点不能同意拉斯基教授的说法，他认为“官僚政治是贵族政治的副产物”。我则只承认官僚政治下的官僚是贵族的转形物，封建的贵族政治是不能把官僚政治作为它的副产物的。
我们已讲到，专制主义政体是一个过渡的政治形态。在它下面，被看做资产阶级利益代表的所谓民主政治，还不会当做它的对立物而成长起来；同时，被看做僧侣、贵族利益代表的封建政治，亦并不会随着专制政体出现而根本受到否定。无论哪个国家，它如其尚是专制的，要伸张王权，虽然不能不限制并打击贵族，但为了使统治稳定，仍得利用贵族，迁就贵族。如是，所谓官僚，就至少在开始的时候，大抵是由贵族转化过来的。
比如就英国来说罢，英国在长期专制的过程中固不必说，就是直到资产阶级已经很得势的十九世纪初，“资产阶级还深深感到自己的社会地位很低，甚至用自己的和人民的金钱去豢养一个供装饰用的有闲阶级。”（恩格斯：《社会主义从空想到科学的发展），《马克思恩格斯选集》，—九七二年版第三卷，第四百页）“甚至一八三二年的胜利，也还是让土地贵族几乎独占了政府所有的高级职位”，因为“当时的英国中等阶级通常都是完全没有受过教育的暴发户，他们没有办法不把政府的那些高级职位让给贵族。”（同上第三九九页）
再看法国，法国的封建势力，是经过一七八九年的大革命才予以彻底廓清的。大革命前的那个专制主义统治阶段，“有人计算贵族和教士共有二十七万人，依照一种可靠的统计，革命爆发前，贵族人数有十四万，约分三万家” （布洛斯＇welhelm Blos＇著《法国革命史》，李译本第一卷，第十一页）。“当时贵族计分三类，即宫廷贵族（Hofadel）、职官贵族（Amtsadel）和乡村贵族（Landadel）”（同上第十二页）。除最后第三者乡村贵族已贫困式微而农民化了以外，朝政大体是由宫廷贵族治理，中下级官吏是由职官贵族充当。就在革命后，延至“在路易·菲力浦统治时期，即1830一1848年，是极小一部分资产阶级统治着王国，而大得多的一部分，则被高标准的选举资格限制剥夺了选举权。在第三共和国时代，即1848—1851年，整个资产阶级统治了国家，但只有三年之久；资产阶级的无能，带来了第二帝国。”（《马克思恩格斯选集》，第三卷，第三九八页）
由上面的例证可以知道，不仅在专制主义政体下是主要由贵族充任官吏，就是在市民阶级所理想的民主政治形态下，许许多多的上级官吏也还是贵族出身。可是，同是贵族，他们的性质会因所处的社会不同或经济发展的条件不同而大异其趣的。在典型的封建政治下，大大小小的贵族是自己在那里为自己行使统治，在名分上，尽管小贵族对较大贵族维持着一定的依属关系，但实质上，他是所在属地的绝对支配者。到了过渡的专制政体下，充当官吏的贵族，已不是以贵族的身份行使治理，而是以国王的仆役的资格行使治理。再进一步到了典型的民主政治形态下，他们又不是国王或专制君主的仆役，而是通过宪法、通过选举、通过国会，变为人民、至少是变为商工市民阶级的公仆或政治的雇佣者了。这种政治权力的推移与变化，在它后面，存在着一种社会经济实质的转变。在封建贵族政治末期逐渐成长起来的流通经济或商业资本，原要求伸张王权、统一币制税权，要求打破前此各自为政、各求自给的分立局面。因此，对应着专制政治的经济形态，就是商业资本，就是重商政策。而一般在专制统一局面与重商政策下得到发育成长的商工业经济，到了一定限度就感到专制主义对于它的束缚与妨碍，它的逐渐伸展起来的实力，更一步步地迫使专制主义者向它就范、向它寻求妥协的途径。到了这种场合，知趣点与它讲求妥协的，就出现了像英国型的“光荣革命”，不知趣不肯与它讲求妥协的，就出现了法国型的大革命。但不论革命的方式如何，其结果大体总不外伸张民权或市民权而剥夺王权，使国会成为法律的主权者，使人民或选举团体成为政治的主权者。这样一来，官僚或一般行政人员就要完全改变他们的性能，他们不再对国王负责，不再把国王的言语看作命令，他们要对国会、对人民负责了。“国会逐渐达到支配行政官吏的要求。法律不成为官吏权能的限制，而成为他们权能的基础了。”（见前述克拉勃著，王检译本，英译者序，一九五七年版第十八页）
这种经济的政治的变化一经形成，国家的政治权力就不是全把握在官僚手里，官僚也不可能任意侵夺普通公民的权力；在这种场合，即使官吏不难找到个别机会作一些不负责任、不讲效率，甚至假公济私的勾当，但当作一个社会体制的官僚政治，却是要随着专制主义政治的没落而丧失其存在的。
不过，以上大体是就典型官僚政治立论，至若像晚近德意诸国独裁统治下的新官僚政治，那将在下一篇中顺便谈到。
第二篇 官僚政治在世界各国
一
被看做一种社会体制的官僚政治，既如前篇证明了的那样，是由封建制到资本制的历史过渡阶段的必然产物，那末，一切现代化了的国家，显然都曾经历过这种政治形态；一切尚逗留在现代化过程中或尚未现代化的国家，显然还不免在为这种政治支配形态所苦恼；而那些处在资本主义转形阶段和社会主义形成阶段的国家，是不是也曾有官僚政治出现呢？关于这几点，是我们紧接着前面的论点，必须分别予以解明的。但为了说明体系上的便利，本篇只打算就现代各先进国家曾经经历过来的官僚政治的史实，扼要加以解述；对于晚近法西斯诸国统治形态下的新官僚主义，只想顺便提及，因为我们的目的，仅在于借此显示官僚政治在中国过去和现在具有哪些不同于一般的特质。
二
先就英、法两国来说。
英国从一五零零年起就已确实变为一个民族的君主国家。它的旧时封建体制已经在开始崩溃，君权在开始扩张，过渡性的专制政体在开始形成。“英国政府的发展比欧洲大陆早一世纪，但二者的发展是遵循同一轨道的。亨利八世和伊丽莎白的事业的目的实际上是同路易十四或威廉一世的相似的。那是一种联合、统一和国家化的事业。倘使各省不联合而为各王国，各地方团体不结合而为各民族，一切封建的权利、特权、豁免和权力的对抗的混合物不变成一个统一的政治制度，那么后来的民主立宪政治的发展将一定不遵循它所采的途径。这是专制君主政体的事业。”（见克拉勃著《现代国家观念》，王检译本，英译者序，一九五七年版第十二页）在完成这种事业当中，国王“在他的王国内力求争取一个地位，替他的全体臣民立法并由他自己的官吏直接对臣民施行法律。”（同上，第十三页）这就是说，立法权是国王的，行政权却全落到官僚手中了，官僚政治就这样起了配合专制政体的要求。
自此以后，一直到“十八世纪末年，官吏的任用，完全操在当权者私人手中；鬻官卖爵的事，也是层出不穷。政府的职位，甚至可以预约。例如格兰味（Grenville）把玉玺保管处（Privy Seal Office）的书记，预约给他四岁的亲戚；英国第一个内阁总理滑浦尔（Walpole）叫他的公子霍莱士（Horace）在政府中挂个名，拿公家的钱到巴黎去享受沙龙的生活。这都是历史上很著名的事实。” （陈乐桥著《英美文官制度》，第五页）特别在伊丽莎白时代，英国官吏贿赂公行，为人所共知。法官对于释放罪犯有固定的价格。即使在十七世纪，联合王国的行政仍是极端腐败；关于英国舰队状况，诺列斯（Norreys）曾写信给科克（Sir．John Coke）说，“全体都十分腐败……上级人员须下级人员供奉，并强迫他们为着自己和他们的司令而实行盗取。”（桑巴特＇Sombart＇著《现代资本主义》，李季译本，第一卷，第二分册，第五三一——五三二页）
可是，与我们待述及的其他欧洲各国比较，英国的专制政体，从而英国的官僚政治，毕竟是表现得最为平淡无奇的。英国的国会在十六世纪以至十七世纪中，大体说虽然是纯粹形式上的、供国王咨询或玩弄的东西，但在倡言“国王出自上帝，法律出自国王”的詹姆士一世时代（一六零三——一六二五年），议会对于这位放纵无度的君主的财政上的需索（如依靠关税收入、专卖权让渡、贵族爵位出卖以及强迫借债来维持其浪费生活）就已经提出了抗议，尽管是无效的抗议。等到詹姆士的儿子查理一世（一六二五——一六四九年）继位，议会更利用查理所遭遇的财政困境，一方面给予他以支援，同时却从他取得下列允许：不得议会同意不课捐税，不在私人住宅中驻扎军队，不在和平时期宣布戒严令，不得任意下令拘捕人民。这几种基本的立法权取得了，英国议会政治就把它的专制政体和官僚政治冲淡了。
从表面上看，仿佛英国比较修明的政治，是由于它自十三世纪以来的传统的议会制度使然，其实还有更基本的因素在作用着。 “……从亨利七世以来，英国的‘贵族’不但不反对工业生产的发展，反想力图间接地从中得到利益；而且经常有这样一部分大地主，由于经济的或政治的原因，愿意同金融资产阶级和工业资产阶级的首脑人物合作。这样，一六八九年的妥协很容易就达成了。‘俸禄和官职’这些政治上的战利品留给了大地主家庭，其条件是充分照顾金融的、工业的和商业的中等阶级的经济利益。而这些经济利益，在当时已经强大到足以决定国家的一般政策了。” （《马克思恩格斯选集》，一九七二年版第三卷，第三九三页）
这样，“新的土地贵族，又和新的财阀，刚刚孵生出来的大金融业者和当时还靠保护关税支持的大手工制造业者，是自然的盟友”，他们自一六八九年成就了“光荣革命”这一政治买卖以后，就在国家的任何一个经济部门，确立起他们的支配权，对于国有地，对于对外贸易公司，对于信用机关，通能“协作地”从事掠夺和僭有。“英国的