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然则美国是否永不会发生官僚把持政府权力的那种官僚政治呢？近来美国国内有识人士已经抱有一种隐忧，表示着不会在资本初期发生这种政治形态，却有可能在资本末期发生这种政治形态。如海克尔（Louis M。Hacker）在最近出版的《美国资本主义的胜利》中就说：“在极权国家里面，国家已将全（社会经济）领域控制在手，无论企业经济或私人行动，都变成官僚政治的关切对象。至于美国方面，虽则官僚政治在羽毛未丰时代，尚能响应民主主义的过程，然而国家资本主义的势力，亦在日趋雄厚。”（见陈译本，第十八页）这就是说，美国如其一步一步走上国家资本主义或独占资本垄断之路，它的政治将不可避免的要极权化、官僚主义化。这促使我们要把德意型的独裁的官僚政治作一交代。
人们对于同一名称所代表的不同性质的东西，往往总容易把它们混淆起来。前述那位《美国资本主义的胜利》的作者曾这样告诉我们：“英法两国的新宫廷贵族，不啻是专制官僚政治的柱石，他们操纵教育，左右司法，统率海陆军，享受最有利的独营权，并（就法而论）以税收承辨人的地位，向人民横施敲诈。这种现象，跟现代的法西斯主义极相类似，盖十六、十七世纪的英、法专制政治和现代德、意的法西斯政治，都想扶植私人亲信所组织的集团，由这些集团去作实际的政治控制者。”（同上，第三一页）
其实，这两个不同时代分别发生的专制政体与独裁统治，就是在形式上的相似点也是极其有限的。从而，假使把配合后者的官僚政治称之为新官僚政治，那也只是名词上的相同罢了。在资本主义末期或帝国主义阶段出现的独裁统治，乃因前此的议会政治、选举方式，以及其他有关民主自由的社会秩序，已不适于或不利于金融寡头独占局面，于是各国就照应其各别的历史条件，采取新的行政形式和方法，那在意大利称为法西斯政权，而在德国则称为纳粹政权。因为这种统治或宰制的对象，是几世纪来在自由民主号召乃至实际活动中觉醒过来了的、已经部分的取得了政治权力的生产劳动大众和有识的中等阶级，以及资产阶级内部除了金融寡头或独占集团以外的其他有产分子，于是这种统治就特别需要制造一套等级主义、全体主义的哲学，一个无所不在、无所不为、无孔不入的秘密警察组织，把全国人民特别是全国劳动大众，任意编组在他们所设计出来便于宰制驱使的社会政治框架中，于是，这种统治的执行者——法西斯党徒、国社党徒——就比之专制时代的官僚集团，还要采取更横暴更无顾忌的姿态。贪污、欺骗、敲诈、结党营私、舞弊，那是太寻常了。公开的劫掠、对于人身自由的任意蹂躏，关进集中营，进行集体屠杀，已成为这种统治的必要手段了。
当然，今日美国的政治，距离这种法西斯统治还远，但它的独占集团在战后通过其豢养的政党所施行的一些反民主、反自由的措置，已使世界有识人士担心美国正在向着法西斯统治前进中。
临到末了，关于苏联我还得讲几句话。前述那位《美国资本主义的胜利》的著者，不但把晚近独裁统治与初期专制混做一团，且把苏联的无产阶级专政也一视同仁地处理。他说：“在德意等极权国家里面，它并且有消灭私产权，将国家社会主义代替国家资本主义的倾向。俄国方面，这个步骤甚至已经完成。不论个别的环境如何，国家资本主义与国家社会主义的显著征象，总跟重商主义时代一样，建立强有力的官僚政治，官僚政治中的人员，即是新制度的主要推动者。”（同上，第十七——十八页）为了证示苏联也有官僚主义，国内外论坛上，已经有人把苏联近年在自我检讨中指出的集体农庄和工厂中一部分人营私舞弊的情形作为宣传资料。苏联社会经济还不曾达到理想的境地，属于技术性的官僚作风可能不曾祛除净尽。但我相信，一个私有财产制不存在的社会，一般生产大众皆有政治发言权的社会，任何一种当做社会体制看的官僚政治形态是决计无法生根的。
第三篇 中国官僚政治的诸特殊表象
一
在对官僚政治的概念和世界各国官僚政治的表象作了一般说明之后，再来讨论中国官僚政治本身，那无疑是有许多方便的。所说的方便是指确立了一般范畴而论，即中国官僚体制与一般典型官僚体制的共同点。然而把中国官僚政治当做一个对象来研究，我们所当特别重视的，毋宁是在它的特殊方面，即它对一般显示差别的方面。
中国的官僚政治，也正如同世界其他各国的官僚政治一样，是一个历史的表象。由它的发生形态到形成为一个完整的体制，以至在现代的变形，其间经过了种种变化，我们要指出它的特点，至少应就过去官僚政治与现代官僚政治两方面来说。但如我们要在后面指明的，中国现代官僚政治虽然大体照应着中国社会经济各方面的形质上的改变，从国外、晚近更从德美诸国新官僚体制中吸入了一些新的成份，把原来传统形态复杂化了，但原来的传统形态并不会因此被否定或代置，反之，我们甚且可以说，那是原来官僚政治形态在现代的变本加厉或强化。因此，在研究的程序上，我们须得从中国古典官僚政治形态的诸特殊表象讲起。那些特殊表象，分别体现在它的以次三种性格中：
（一）延续性——那是指中国官僚政治延续期间的悠久。它几乎悠久到同中国传统文化史相始终。
（二）包容性——那是指中国官僚政治所包摄范围的广阔，即官僚政治的活动，同中国各种社会文化现象如伦理、宗教、法律，财产、艺术……等等方面，发生了异常密切而协调的关系。
（三）贯彻性——那是指中国官僚政治的支配作用有深入的影响，中国人的思想活动乃至他们的整个人生观，都拘囚锢蔽在官僚政治所设定的樊笼中。这是我们要分别在下面予以详细说明的。
二
关于中国古典官僚政治的延续性问题，首先需要论究到它发生或形成过程的起点。
我们在前面已经讲到，官僚政治是当做专制政体的一种配合物或补充物而产生的。专制政体不存在，当做一种社会体制看的官僚政治也无法存在。在这点上，似乎就只要问中国专制政体是何时开始的就行。新旧历史学家、社会史学家已公认秦代是中国专制政体发轫的朝代。而由秦以后，直到现代化开始的清代，其间经历二千余年的长期岁月，除了极少的场合外，中国的政治形态并没有了不起的变更，换言之，即一直是受着专制政体—官僚政治的支配。谭复生所谓“二千年之政，秦政也，皆大盗也”。二千年之政，如何皆是“大盗”，这里且不忙分释，二千年之政皆是沿袭秦代专制政治而来，却是一个事实。而晚近在苏联以“中国通”见称的社会经济史学家魏特夫（Wittvogel）在论到中国中古历史阶段时，特别强调“二千年官吏与农民的国家”这句话（参见魏氏著《中国经济史研究》，横川次郎编译本，第五四页），那也不外表示，那个历史阶段是由官吏支配农民，是施行官僚政治。而在这以前，虽然设官而治的事实早经存在着，但那时的政治支配者主要是贵族，即在春秋之世，国君“为天子之同姓者十之六，天子之勋戚者十之三，前代之遗留者十之一。国中之卿大夫皆公族也，皆世官也。”（夏佑曾：《中国古代史》，第一八三页）他们享有世禄，因此为他们所支配的生产人民，就不是形式上的自由农民，而只是农奴。不过到了战国之世，一切改观了，在诸侯长期混战过程中，封建贵族的政治支配权，逐渐转移到封建官僚手中了。中国历史载籍是用“政逮于大夫”，“陪官执国命”，“布衣为卿相”一类笼统文句来描述此种转变。我们从社会史的见地却应当说：战国诸侯为着争霸权、争统治而进行的战争，培养了封建官僚。封建官僚起初不过是封建贵族技术上的助手，帮助封建贵族剥削农奴式的农民，组织榨取农民血汗的封建机关，并使这机关巩固和成为合法的形式。但封建的混战，使各种专门人才成为急切的需要，并且直接动摇了整个社会制度，削弱了和抹杀了旧有的阶级划分，并在新的调子上来重新划分阶级。封建上层阶级社会地位的一般的不巩固，是愈来愈加厉害，常使封建诸侯依靠官僚。这些培养起来的封建官僚不但成了专制政体实行的准备条件，且还在某种程度上成了专制政体实现的推动力，如史载“缪公求士……并国十二，遂霸西戎，孝公用商鞅之法，……民以殷盛，国以富强，……惠王用张仪之计，……散六国之从，食诸侯，使秦成帝业。”（《史记》李斯传）
秦得“策士”、“处士”或封建官僚之助而成就一统大业，实现专制的官僚的政治局面。后来继起的其他各朝代的开基创业，虽然同样要取得前朝末期的士大夫或失意的政客和策士们的匡助，但其间有一根本不同之点，即秦代的官僚政客是在封建贵族政治崩溃过程中养成的；而秦后各朝的官僚政客，则都是在官僚政治局面下养成的。二千年的历史，一方面表现为同一形式的不同王朝的更迭，同时又表现为各王朝专制君主通过他们的文武官吏对农民施行剥削榨取的支配权力的转移。王朝的不绝“再生产”，再配合以官僚统治的不绝“再生产”，同式政治形态的重复，在有些人看来是“循环”（如日本秋泽修二之流的中国历史循环说），而在其他较深刻的历史学家看来则是“没有时间”，“没有历史”（如黑格尔称中国为“空间的国家”）。但中国官僚政治延续了二千年却是一个事实。它的这种延续性，或者它之所以能延续得这么久的道理，我们将在后面讲出它的更基本的原因来，而下面紧接着要说到的它的其他两种特性——包容性和贯彻性，也许可以看为是一部分的说明，虽然它们那两种特殊的形成，同时也可以说是由于它延续得比较长久的缘故。
三
中国官僚政治的包容性，那当然也是把它和其他国家的同类政治形态相比较而表现出来的。每一个社会同时存在有各种各色的社会文化事象和制度。在任何阶级社会里面的政治事象或其体制，往往总容易而且必然会变得突出，这是旧历史家们用政治史来代表人类文化史的一大原因。但政治现象或政治体制虽然比较突出而显得重要，却不能无视其他社会事象和制度的作用，因为大凡一种政治制度如其对于环绕着它的其他社会体制不能适应、不能协调，它就会立即显出孤立无助的窄狭性来；反之，如其他能适应、能运用同时并存的其他社会文化事象，并且在各方面造出与它相配合的社会体制来，它的作用和影响就将视其包容性而相应增大。与外国官僚政治相比较，中国官僚政治其所以能显出包容性的特性，就因中国官僚政治在较长期的发展过程中逐渐发现了并在某种程度上创造出配合它的其他社会事象和体制。我们没有充分篇幅详细说明这一点，姑从以次几方面予以论列：
首先，中国以父家长为中心的家族制和宗法组织，虽然是在专制—官僚的政体实现以后更加强化了，但在这以前，却显然存在着这样一个可供官僚政治利用的传统。国与家是相通的，君权与父权是相互为用的。而在欧洲，特别是在早先的罗马社会，个人在家族中的地位是早经相当确定了的。欧美历史学者认定东方的专制统治不适于西方人的气质，也许这是一部分理由，这就至少要使官僚政治在这一方面的作用和影响受到限制。
其次，法律和政治是非常密切关联着的。人民对于法有所认识、有了习惯和素养，对于权利义务的相对关系有了一些明确概念，那对于任意蹂躏人权、任意剥削榨取人民的专制官僚政体，就将成为一个阻碍。“西方社会的特点是常常有为种种目的而存在的许多团体，有时经国家公开承认，有时则否，但是它们全体构成个人间的许多社会关系。就大小而说，这种种关系常常比近代国家内公民权直接包含的关系，在个人生活中，占有大得多的地位。”（克拉勃《现代国家概念》，王检译本， 英译者序，第三一页）因此，就在专制时代，国王对于被看为地方习惯法的私法，“实际上不过行使极少的立法权”（同上，第十三页）。而在中国，一般的社会秩序