户部负责按官职序列办理官吏的升迁、荫补 、至仕（退休）等，并掌管
一般官员的任用、赏罚、升迁等。
设审官院 （考核京朝官）和考课院（考核幕职和地方官）负责官吏的考
核，当时称为磨勘。一年一考，三考为一任。一任满后，由户部根据考核成
绩决定升降。考核主要不看政绩建树，官吏只要在任内不出过错，都可升迁。
宋朝官员大多老成持重，因循守旧。
设御史台监察朝廷百官，“纠察官邪，肃正纲纪，大事则廷辨，小事则
①
奏弹”。皇帝亲自任命御史，准其根据传言弹劾官吏，弹劾不当不负任何责
任；并规定每月至少奏事一次，为“月课”；如百日内无纠弹，即罢免降职
或罚“辱台钱”；只要敢于奏弹，无论实否，一律有赏。御史台兼有司法权
力。官吏违法，先由御史台侦察、审讯。另设谏院，职责不是谏君主，而是
举报官员较轻的不法行为。
中央司法机构为刑部、大理寺、御史台。另于宫中设立审刑院，由皇帝
直接控制。宋朝法典《宋刑统》大体沿袭唐《永徽律》的条文，但宋朝立法
以皇帝的敕令为主。后统编历年敕、令、格、式，成《元丰编敕令格式》。
宋朝法网严密，刑罚严酷，盗窃五贯钱以上，一律处死刑。每年判死刑之人
数倍至数十倍于唐朝。但是，对于官吏执法却很宽松。宋太祖立“誓碑”言
明：“不杀士大夫及上书言事人。”“子孙有违此者，天必殛之。”除谋反
罪外，京官犯罪一般只贬为地方官，俸禄依旧；罪大的，贬至远恶军州，仍
作官食禄。
宋朝的地方行政组织分为路、州 （府、军、监）、县三级。路为唐朝的
道转变而来。宋太宗时全国设15路。朝廷在路所设行政机构称司。掌管军政、
边防的是经略安抚司，长官为经略安抚使。财政机构为转运司，长官为转运
使；司法机构为提刑司，长官是提点刑狱公事，简称提刑；另置提举常平使，
① 宋朝实行恩荫制度，皇族宗室、后族贵戚和员外郎以上官员的子孙、姻亲均可由恩荫入官。
① 《宋史·职官志四》，《宋史》，第3869 页。
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主管赈灾和盐铁专卖的提举常平司。为削夺地方财政及司法权力，转运使、
提刑均直接向朝廷负责。
州、府、军、监为同级行政。在一般地区，州是路下一级的行政区。皇
帝居住过或任过职的州，京都、陪都和特要之地置府。军事要冲之地设军。
矿区设监。州、府、军、监设行政长官知府事 （知府）、知州事（知州）、
知军事（知军）、知监事（知监）；设通判为副长官，但通判直接向皇帝负
责。正、副行政长官均由文官充任。节度使、刺史、防御使等均为优待皇室
宗亲、功臣、将帅的闲职。州的地方武装为招募来的厢兵，设总管统帅。
州下置县。长官为县令，掌管一县民政、司法。另设辅佐县令管理民政
的县丞，管理机要文书的主簿，统领弓手，捉拿匪盗的县尉。县下设乡，置
乡书手。乡下设坊（城厢）、里（农村），置坊正、里正。里下有户，设户
长。在乡书手、坊正、里正的组织下，有户籍的男子组成乡兵，维持地方治
安。
宋朝的政治制度，权力高度集中于帝王之手，并使官吏相互制约。但为
这个制度服务的官吏却享有许多特权。官员免税，不服徭役；亲友、门客都
可由恩荫取得官职。官俸优厚，宰相、枢密使正俸中的月钱为三千贯，当时
可买田百亩；此外还有春冬衣，茶酒料薪炭盐猪羊米面，随从和仆人的衣粮
钱，二品以上的高官可使用仆人一百，每人一年粮钱三千文，绸绢一匹，布
三匹。
（3）封建土地制度和赋税制度
宋朝的土地私有制较为发达，除国家占有部分土地，用于封赐皇亲、功
臣、寺院以及用作职田外，土地大部分在民间。宋朝在政策上不规定土地占
有限额，土地兼并很严重。宋太祖在政治上极力限制将帅、官吏的权力，却
鼓励他们多占土地田产。①
宋初统计户籍，将户口分为主、客户。占有土地和资产者称为主户。主
户按所占土地和财产划分为五等。占地在三顷以上者为一等户，占地一顷以
上、三顷以下者为二等户，占地一顷以下的中、小地主为三等户。这些上户，
其中多为官僚地主。下户为占地几亩至50亩的四、五等户。客户为自己没土
地、须租赁地主土地耕种的农户。根据当时的统计，主户占农民的 65％，客
户占农民的35％，主户中，下户又占80—90％，民间的土地一半以上掌握在官
僚地主手里。
沿用唐朝两税的名称，宋朝也征收夏、秋两税。但宋朝的两税，专指按
户等及土地面积征收的田税，不包括庸和调。夏税收钱，秋税收粮。实际征
收时，以“支移”和“折变”加重赋税。支移是规定纳税户将粮食送往边境
指定地点，如不送，要交纳送粮的支移脚钱；折变是官府借口临时需要，要
求纳税户将原规定交纳的粮、布等折换成其他物品交纳，折换的价格则由官
府掌握。主户纳两税，客户不纳两税。但主户中的形势户，即勋戚、现任文
武官员之家，以及官户，即国家官员的后裔，享受免税的特权。
两税之外，还有身丁税，不分主、客户，男子20—60岁一律交纳，南方
每丁大约七、八斗；以及统称为杂变的盐蚕钱、蒿钱、牛皮钱、农器钱、鞋
钱等杂税，这些税沿用五代时的名目，所以又称“沿纳”。在城镇，对商人
① 宋太祖在准备解除大将石守信兵权时对他说：“尔曹何不释去兵权，出守大藩，择便好田宅市之，为子
孙立永远不可动之业，多置歌儿歌女，日饮酒相欢以终其天年。”见《续资治通鉴长编》卷2 建隆二年条。
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征收关市之税、盐税、酒税、茶税等。
徭役分为差役和夫役。差役又称职役，一般由一、二、三等户承担，包
括衙前：运送官物或看管官库粮仓；里正、户长、乡书手：督催赋税；承符、
人力、手力、散从官供州、县衙门随时驱使；耆长、弓手、壮丁：由县尉调
遣，逐捕盗贼。夫役又称杂徭，由四、五等户承担，一般为修桥铺路、公共
建设等劳役。
宋朝赋税名目繁多，农民负担沉重。但政府官员多，官俸优厚；并大量
养兵，国家财政一直很紧张。
（4）辽的兴起及其政治制度
五代时期，契丹人在中国东北和蒙古东南建立辽国，并不断向中原地区
扩张。
早在魏晋时期，契丹人就渔猎游牧于辽河上游的西拉木伦河一带。唐朝
初年，契丹大贺氏强盛，兼并其他契丹氏族。唐太宗将契丹大贺氏所辖八部
建为八州，设松漠府管辖。松漠府受营州都督府的节制。唐末藩镇割据，中
原战乱不已，河北、山西等地的汉人有不少迁居到契丹人居住地区。916年，
耶律阿保机仿照唐制，建立契丹国家，都上京临潢府（今辽宁巴林左旗附近），
947年改国号为辽。
辽的君主称皇帝。皇帝之位由阿保机家族世袭。皇帝的宫帐也即皇帝的
办公机构，称斡鲁朵，下辖直属军队“腹心军”以及置提辖司管辖的州县。
斡鲁朵所属军队、州县及财政均为皇帝私人所有，皇帝死后由帝后两族继承。
皇帝外出行猎，所设行帐称为“捺钵”。后来，捺钵逐渐成为夏、冬季节皇
帝与大臣会议国家的办公地点。
皇帝宫帐两侧设政府机构。宫帐北面的机构，掌管契丹诸部及属国事务，
称北府；南面机构，掌管汉人州县，称南府。南北府均以枢密院、宰相府为
最高机构。北府下设机构沿用辽制，设夷离毕院掌管刑狱，大林牙院掌管文
书图鉴，敌烈麻都司掌管礼仪，宣徽院管理百工；另设大内惕隐司管理皇族
事务，大国舅司管理后族事务。南府体制沿用唐制，设中书省、门下省、尚
书省等部门。燕云十六州建制仍为州、县两级，设刺史、县令。辽国奉行“以
国制治契丹，以汉制待汉人”的政策，北府官员用契丹人，南府和燕云十六
州用汉人。
建国初，辽国建了一些“头下军州”，将赐予皇族、贵戚、大臣和有功
将领等的被掳掠汉民置于其中。这些头下军州实际上是一种封建领地，在其
中耕种、劳作的汉人，要向头下军州的主人交纳赋税，也要向辽政府纳税，
称为二税户。10世纪末，辽国政治权力日益向上集中，头下军州逐渐脱离原
领主，成为中央政府管理的行政区。
建国之初，辽国官员从契丹贵族中选拔。辽圣宗时（982），开始实行科
举制度，三年一次，设词赋、经义两科。
辽国军队的主力由契丹本族人组成，约60万。契丹人15岁以上50岁以
①
下皆属兵籍，“有事而战”，“铁甲自备，粮草自理”。设天下兵马大元帅
为统帅。遇到重大军事行动，皇帝常亲自率军出征。
建国初，阿保机命突吕不制定《决狱法》。10世纪时，又根据唐律制定
了两部法典，即《重熙新定条例》和《咸雍新定条例》。这两部法典对契丹
① 《辽史·兵制》《二十五史》卷九上海古籍出版社，第6825 页。
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人和汉人一律适用。
（5）北宋与辽的关系
北宋与辽的关系一直处于战战和和的敌对状态之中。宋朝建元之初，辽
国几次援助北汉，迟滞了宋太祖统一全国的进程。同时，宋太祖、太宗一直
想收复燕云十六州。太祖设置“封桩库”，储备金帛，为赎取燕云十六州的
费用；如辽不允许，就作为军费，战胜强劲的契丹，收复燕云十六州。辽国
贵族不仅从侵入中原的历次战争中获得大量财富和人民，也了解了中原的富
庶和繁华，对中原的掠夺战争是他们发财的大好时机。
979年，宋太宗灭北汉后，乘胜挥师河北，先后收复易、涿、顺、蓟诸
州。6月，宋太宗率军围攻幽州（今北京），半月不能下。辽援军至，与宋
军会战于高梁河一带，宋军败，遂撤兵南返。
982年，12岁的耶律绪隆继辽国帝位，是为辽圣宗，其母萧太后当政。
宋以辽“主幼国疑”，遂于986年分兵东、中、西三路向辽进军。辽以主力
先击败东路宋军。宋军在撤退时又因将帅失和，损失西路军大将杨业。
此后，宋、辽的攻守态势易位。宋放弃了武力收复燕云十六州的计划，
疏通河北中部的河流，借以遏制辽兵马。辽则开始对宋采取攻势。
1004年秋，萧太后和辽圣宗率大军南侵，直抵澶州（今河南濮阳），威
胁宋首都汴京 （今河南开封）。部分大臣主张迁都至南方以避难，以宰相寇
准为代表的主战派力主抵抗。宋真宗为主战派说服，亲抵前线，宋军士气大
振。辽大将萧挞览中宋军弩箭而亡，士气受挫，提出议和。宋真宗也希望辽
军早早退兵。北宋遂与辽签订和约。北宋应允每年向辽国输银十万两，绢二
十万匹，双方约为兄弟之国。辽遂即撤兵。
1042年，辽乘北宋与西夏的关系紧张之际，集重兵于幽州，扬言再次南
下，宋朝派使者议和，允每年增输银、绢各十万。此后，宋、辽之间没有发
生重大战事。
（6）西夏的兴起及其与北宋的和战
西夏为党项人在中国西北建立的政权，与宋朝之间一直时战时和。
党项人是羌族的一支。原散居于青海、四川、甘肃一带。8世纪初，受
土著人的压迫，党项人迁移至陕西、宁夏地区。唐末，居住于夏州（今陕西
绥德）党项平夏部，在首领拓跋思恭率