的改革旨在增强中央的权力而不是改善人民的生活。但直到9世纪的最后25
年，除了河北几部分外，这些制度改革使中央政府得以在全帝国重新树立决
定性的制度，从而进入了一个相对和平的时期。
新帝一登基就发现自己在关键的剑南 （四川）边区面临着重大的政治危
机，因为那里正遇到强大的吐蕃王国和南诏王国的威胁。自安禄山之乱后这
一区域已一分为二，较强大的剑南西川此时已经发展了相对独立的传统。叛
乱后的15年中，崔宁一直任节度使，此人在一次与朝廷支持的对手进行的内
战中篡夺了权力，但他以后基本上保持对唐朝的忠诚。自8世纪8O年代初期
的内战以后，朝廷在784年任命一个可靠的官僚韦皋为节度使，他出色地在
境内保持了控制，同时抗击了外来的进攻。但是，由于他终身留任此职，他
具有无可比拟的机会使自己所治的藩镇成为一个高度自治的地区，以致与东
北诸节度使毫无二致。主要的区别是他一直坚定地忠于皇帝，并贡献巨额财
富以表示他的忠心（即使是作为贡礼而不是作为正式的税收而贡献）。
在任21年后，韦皋在805年夏死去，他的部将刘辟夺得了对该镇的控制
权，然后立即开始向朝廷施加压力，要求正式批准他为节度使。皇帝最初采
取强硬的姿态，但当看到刘辟准备动武时就改变了态度。但宰相杜黄裳呼吁
要坚定，劝宪宗不能再妥协，他说：“德宗自艰难之后，事多姑息。贞元中，
每帅守物故，必先命中使侦伺其军动息，其副贰大将中有物望者，必厚赂近
臣以求见用，帝必随其称美而命之，以是因循，方镇罕有特命帅守者。陛下
①
宜熟思贞元故事，稍以法度整肃诸侯，则天下何忧不治！”直到次年 （806
年）春，对刘辟的讨伐才得以进行。但那时，刘辟虽然因占领了邻近的剑南
① 本节取材于C。A。彼得森：《中兴的完成：宪宗和诸镇》，载芮沃寿、崔瑞德合编：《对唐代的透视》（纽
黑文，1973 年），第151—191 页。
① 《旧唐书》，卷147 第3974 页；《资治通鉴》，卷237 第7627 页。
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东川而在开始时取得一定的优势，但战斗继续进行。到秋季，刘辟被击溃。
这是25年中中央军队在地方第一次取得的重大胜利。这一次讨伐的特点是，
藩镇本身未负叛乱之责。除了其领土稍有缩小外，官方对该地区没有进行制
裁 （虽然剑南东西两川被它们的新节度使残暴地掠夺一通）。
在这一年的早些时候，宪宗已迅速地处理了西北夏绥军的一个篡权者，
所以宪宗的新政体这时已经历了它的第一次军事考验，地位大有改善。可是
当东北的第一个节度使要求正式批准他的地位时，它仍不得不进行妥协。806
年，平卢节度使死去，其异母兄弟李师道控制了该地区，并要求朝廷授予相
应的委任状以取得正式的任命。宪宗很不愿意照办，甚至在西南仍在进行战
斗时考虑开辟第二战线。但主张谨慎行事的意见占了上风，从而促使朝廷同
意妥协；作为交换条件，李师道同意朝廷对其下属的任命，遵守朝廷的指令，
并定期上缴税额。没有迹象表明他后来实现了这样的任何诺言；但宪宗至少
奠定了对自治藩镇节度使采取强硬路线的基础，并且树立了通过谈判而不是
全盘接受他们提出的要求的先例。虽然他最初的一些步骤几乎没有改变政治
局势，但它们确实改变了中央—地方关系的整个气氛。那些以前越来越藐视
皇帝和朝廷的节度使们，此时更认识到他们的义务，并开始定期来朝觐了。
其中有一人拒绝照办，他就是 799年以来任浙西观察使的皇室远亲李
锜。李锜不但是一个富饶而重要的藩镇的领袖，而且到805年为止，他还兼
任盐铁使，这一职务能使他取得大量额外收入，而他也毫不犹豫地把收入用
于私人目的。但他的军事抱负甚至可能更使宪宗的朝廷不安。他从顺宗得到
节度使和观察使的任命，并且已经大力扩充地方军队，其数量大大超过一般
治安的需要。在中国最重要的提供岁入的地区，这种情况简直是不能容忍的。
鉴于他过去在财政上明目张胆的不法行为，他担心自己的安全，所以拒绝应
召上朝。最后，在807年后期，皇帝下令强制将他撤职。邻近诸镇的军队几
乎刚处于动员阶段。李锜自己的将领就翻脸把他杀死，从而结束了这场危机。
浙西没有可据以防御的边境，所以那里的孤立的叛乱者的军事前景从一开始
就不美妙，从这一意义说，其结果并不算是皇帝的伟大军事胜利。但它是一
次重大的政治胜利，证明他具有不惜采取一切手段以迫使不听命的藩镇就范
的决心。
可是，要想真正恢复中央的权力，这类零碎的政治胜利却不能触动地方
割据的根源。为了打击这些根源，制度的变化是不可缺少的。宰相裴垍提出
并在809年颁布的重要的财政新立法的基本目的之一就是基于这种必要性。
另一个目的是必须限制严重的通货紧缺现象，它自8世纪80年代中叶以来一
直在折磨着国家，此时已预示将有一场重大的社会危机。虽然中央政府主要
关心通货紧缺对纳税农民的影响，但它也对藩镇当局利用通货紧缺谋利之事
很敏感。780年两税法改革过早地用现钱计税，而货币的供应又一直不足，
结果用现钱计算的税只能用实物支付，但折换率却由地方规定。通过使用这
种擅自作出的折换率，那些不受中央控制的官员乘机大发其财。这是809年
措施致力于解决的问题之一。京师规定的折换率从此在全国实行，各地严禁
擅自增加折换率。此外，为了解决现钱短缺的问题，以实物纳税的百分比提
高了。新措施的这一部分主要致力于解决经济问题，但是，其中也有重要的
政治含义，因为此举剥夺了藩镇官员非法收入的重要财源。
它在政治上更明显的意义在于，有一部分立法要求重新分配地方的税
收。前面已谈过直到此时已实行的岁入分配办法。县一级单位征税并上解给
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州以后，税收分成三部分，一部分留给所在州使用，另一部分上解给藩镇当
局，第三部分则给中央政府。虽然这一制度是作为供应各级行政机关的需求
的办法而制定的，但如上所述，它造成了严重的财政不平衡，并造成了州依
附于藩镇的倾向。809年的措施设法全面改变这种情况。第一，各镇从此在
其治所所在州取得一切必要的收入。只有在收入不足的情况下它们才能向所
辖的州另外提取收入。为了弥补收入的减少，镇所在的州免除对中央政府上
缴任何税收。第二，除了本地必要的开支或藩镇获准开征的特殊征收外，所
有的州必须将一切岁入解缴中央国库。这个措施的目的是一清二楚的：旨在
削弱藩镇与其所属州之间的联系和在财政上把藩镇降低到不过是一个有特权
的州的地位。实际上，这个措施又把三层制（镇—州—县）转成二层制（镇/
州—县）。从它改组全国各镇财政关系和削弱地方割据的财政基础的企图看，
809年的改革在政治意图方面可能比755年以后整个唐代历史中颁发的其他
任何财政立法都走得更远。
可是，如果夸大地认为这一措施已得到直接和广泛的应用，那也是毫无
根据的，特别是从下面谈到的以后的军事对抗中可以看出。显然，在许多情
况下各州继续直接向藩镇贡献；但以后的朝廷的诏令也表明中央政府决心贯
彻和保持新政策。另外，对这一措施的确切的影响也意见纷纭：有的人认为
其结果是直接的，它使中央的岁入相对说来迅速增加；另一些人则认为它之
迅速推行，恰恰是因为在一开始它没有严重地减少藩镇的岁入，只是从长期
看，由于藩镇的财政独立性受到新的遏制才受到影响。总之，分歧取决于把
着重点放在对中央政府的积极影响方面，还是放在对藩镇的消极的影响方
①
面。无论如何，可以预料，任何立法如果对大批执行它的官员有潜在的不利
影响，那么中央政府只有继续坚持贯彻和继续表明它有支持其法令的办法，
这些法令才能有效地变成法律。自安禄山之乱以后，只有宪宗之治才开始做
到这一点，在他统治时期的发展有力地说明，改革是有成效的。
同时，宪宗一点也没有放松他对个别藩镇重建直接控制权的努力，这个
过程不可避免地造成与东北强大的藩镇的冲突。809年初期成德节度使死
去，他的年轻和能干的儿子王承宗要求接任。皇帝发现这正是在这个区域重
树皇权的大好时机，于是拒不批准权力的转移，这对河北根深蒂固的惯例来
说显然是一个有敌意的反应。此举又在朝廷触发了一场持久的争论，它之所
以特别引起兴趣，是因为它显示了京师是如何看待这些藩镇的。不论在这时
还是在以后，宪宗表现了极大的决心，坚决要成为全中国名副其实的皇帝。
随着他初期的成功，他当然充满了信心，但在他行使权力的决心后面还不止
是专制君主的好大喜功，他在这方面的立场得到了朝臣们很大的支持。在他
的眼中，帝国，至少作为一个健全的政体，不能无限期地让这些自治割据势
力继续存在下去，因为它们威胁着既存体制和成为抵制中央政府的榜样。同
样重要的是，他相信通过适当的军事和外交措施，很可能恢复对这些藩镇的
控制。因此，进一步的妥协只能妨碍最终目的。
但也有人对这条拟定的路线提出强烈的反对意见，其中当时的翰林学士
李绛的意见似乎最为言之有理。李绛警告说，强有力的历史因素和地缘政治
学因素阻碍了中央想收复成德的任何企图（言外之意，对东北诸藩镇也是如
① 特别见日野开三郎：《潘镇时代的州三分税》，载《史学杂志》，65。7 （1956 年），第650—652、660—662
页；松井秀一：《裴垍的税制改制》，载《史学杂志》，76。7 （1967 年），第1030—1061 页。
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此）。首先，自安禄山之乱以后，成德已享受了几十年的自治，这已把当地
民众与成德的领导集团结合在一起，并使后者取得了实际上的合法性。任何
改变这种事态现状的企图势必激起该地的有广泛基础的反抗。其次，成德不
像刘辟统治下的剑南西川和李锜统治下的浙西，周围实际上是性质相似的藩
镇，它们之间尽管偶尔有对抗，但利害关系总的说是一致的。这使它们成了
朝廷的不可靠的同盟，即使在它们表面上参与对成德的武力行动时也是如
此。总之，成德不可能被孤立和击败。最后，李绛指出，国家的财政状况不
佳，难以采取这样的行动，因为当时淮河和长江诸地洪水为灾。①
皇帝最后的确接受了一项妥协的解决办法，承认王承宗为成德的领导，
但要王承宗同意对朝廷履行正常的行政义务，并放弃它前不久取得的德州和
棣州。显然王承宗是装模作样地接受这些条件的，因为他不久立刻用武力保
留了这两个州。这就给皇帝以军事干涉的机会——他确实也没有其他的真正
选择了。809年秋末，包括除魏博以外的许多地方的大军以及神策军奉命开
赴战场，对成德全面进攻。按理说，成德应该被摧毁。但从一开始就出现了
协调各路兵马的严重问题，各个将领证明都不愿意争先动用自己的军队。另
一方面，成德则不存在指挥的问题，它的精锐部队在为守卫自己的家乡而战。
最后，中央财政的枯竭成了决定性的因素；在810年年中，宪宗看清了他的
军队的半心半意的行动，在不到一年后取消了讨伐。王承宗仍保留他的两个
州，但同意遵守原来协议中的其他条件，以报答朝廷对他的正式任命。但对
宪宗来说，这只是一个保全面子的解决办法。并没有导致当时存在的关系的
真正改变。
这样，随着在东北重新树立中央权力的又一个企图的失败，宪宗遭受了
第一次挫折。这次挫折有进一步的影响