，采取了许多措施，为建设、巩固大西北做出了重大的贡献。
他早在战争进行中，就确定了对待准、回地区的基本方针。二十二年四月十六日，他谕告军机大臣：准噶尔喇嘛断不可信，从前尚曾降旨欲设立库伦，振兴黄教，“今准噶尔等作孽深重，福泽已尽”，未曾助乱的喇嘛可以留下性命，但“断不可仍前库伦、锡啞⒖安嫉让拧保膊槐Ａ舳跬乜耍ㄔ岛怪渴簦┖驮咨Ｃ牛≡衲昀喜簧露酥耍狗抛芄埽芟阶疾咳嗽薄＃�4］过了一个月，五月十六日，他又降谕说：前命将军等进剿（厄鲁特四部）各鄂拓克时，将老幼人等安抚，择其可信之人，授为总管、副总管，“不得照从前留各鄂拓克旧名，仍授为宰桑、牧楞额等名目”。［5］这时他已决定完全取消厄鲁特四部旧的政治制度，要实行由帝任官管辖其部人员的新制。二十三年二月二十七日，因领队大臣阿里衮奏称于布叶搜获库尔勒城伯克托克托的属人巴雅尔，他下谕给靖逆将军雅尔哈善说：如果库尔勒城归顺，即“仍令伯克托克托管辖”，“其他招服回人头目，亦可照此办理”。［6］同年九月十五日他又下谕说：伊犁要驻兵，回部则不驻兵，但“拣选头目，统辖城堡，总归伊犁军营节制”。［7］此后，由于形势的变化，具体作法有所改动，但基本方针没有变，那就是要将准、回地区纳入清朝的版图，直接隶属于清政府管辖，最终变成为大清国的一省。
对于乾隆帝统一和建设西北地区的宏伟事业，不少大臣很不理解，乱发异议。他们认为西域二万余里，“沙漠辽远，牲畜凋耗，难驻守”。大学士史贻直早在二十二年十月就提出捐弃伊犁的主张。大学士陈世倌特上专折，以“粮饷、马力、将帅”三个难题，反对继续用兵。乾隆帝予以一一驳斥，坚决排除浅见庸议的干扰，选任了几位能臣，来贯彻执行他建设西北的方针，主要是阿桂、舒赫德、明瑞和伊勒图。
舒赫德从乾隆十八年就到西北处理准部问题，二十三年起，以参赞大臣、尚书、都统的头衔驻阿克苏，连续好几年，先后奏定回城赋税台站，设伯克，阿克苏铸腾格，阿克苏、库车、哈喇沙尔、乌什、和阗置文武官员，政绩卓著。阿桂于二十年以内阁学士身份赴北路乌里雅苏台督台站起，到三十三年止，除短期调离外，基本上在准、回地区任参赞大臣、伊犁将军等职。他针对创事初期某些大臣畏难主退的异议，奏称“守边以驻兵为先，驻兵以军食为要”，建议广开屯田，建置城邑，设台站，移各省有工艺技术之人入新域，均被朝廷采纳，一一施行，使新城、新村、兵营依次建立，人口上升，田地增多，“一如内地，数千里行旅晏然”。明瑞在用兵中屡立军功，二十七年任第一位伊犁将军，直到三十三年。伊勒图很早就以副都统职衔驻乌鲁木齐，不久移驻阿克苏，三十三年任伊犁将军，三十六年，降参赞大臣驻乌什，三十八年复任将军直到五十年去世。伊勒图驻边二十余年，“诸所经画，缜密垂久远”，对屯田、筑城、铸钱、采煤、炼铁等，作了很多工作，贡献很大。［8］
乾隆帝依靠这些能臣，大力进行建设西北的宏伟事业，主要作了以下四个方面之事。其一，设官建置。二十五年八月，命阿桂总理伊犁事务，第二年九月令明瑞赴伊犁代阿桂办事。二十七年十月十六日，他以“伊犁为新疆都会，现在驻兵屯田，自应设立将军，总管事务”，授明瑞为“总管伊犁等处将军”，照例颁赐敕印旗牌。［9］伊犁将军总管全疆军政财经等一切事务，集中军政大权于一身，下设都统、副都统、参赞大臣、领队大臣、理事大臣、总管等官，分驻各城。对天山以南的回疆各城，沿用其官名旧制，设阿奇木伯克（总管）、伊沙噶伯克（协理）、噶杂拉齐伯克（掌地亩钱粮）、商伯克（征输粮赋）、哈子伯克（管诉讼）等官“理回务”，大体上以归顺的伯克充任，均由大皇帝指派，皆听命于本城参赞大臣（或办事大臣、领队大臣），定期轮班至京朝觐。息兵初期，乾隆帝对重要回城的阿奇木伯克的人选，十分重视，挑选可靠之人充任。他于二十五年三月初七日谕示军机大臣：授辅国公噶岱默特为喀什噶尔阿奇木伯克，贝靳鄂对为叶尔羌阿奇木伯克，贝子品级辅国公色提巴勒氏为阿克苏阿奇木伯克，噶岱默特之子阿布都喇玛为拜城阿奇木伯克，郡王品级贝勒玉素布之弟阿布都拉为乌什阿奇木伯克。这些伯克皆系早期来归并在征讨霍集占时从征立功效忠清帝之人。
其二，筑城驻兵。军务告竣之后，乾隆帝命留下部分军队屯驻重要城市，并陆续从陕西、甘肃、北京、东北，佥派八旗满洲、蒙古官兵、索伦、锡伯、达呼尔、察哈尔和绿营兵前来驻防或换彷，形成了固定的军事制度，又相继筑造了惠远、惠宁、绥定、广仁、赡德、拱宸、熙春、塔尔奇、宁远（以上称伊犁九城）、绥靖、迪化、巩宁、会宁、庆绥、安阜、永宁、喀喇沙尔、徕宁等城。伊犁将军所驻的惠远城有满洲驻防兵四千，惠宁城满兵二千一百四十名，伊犁河南岸有锡伯、索伦、达呼尔、察哈尔蒙古、厄鲁特、沙毕纳尔兵六千二百名，绥定等六城有绿营携眷兵三千，天山北路共一万五千立百余名兵士，星拱棋布，与伊犁城环峙，另外还有换防于回疆与塔尔巴哈台之兵二千三百名。天山南路回疆各城，共有番戍兵五千七百余名，其中，叶尔羌、喀什噶尔各九百名，阿克苏八百名。夭山东路乌鲁木齐，设有都统一员，辖驻防满兵三千四百六十名，兼辖巴里坤、古城驻防兵二千及屯田绿旗兵四千。乌什还有屯田绿旗兵一千。以上各处兵马，皆属伊犁将军节制调遣。
其三，屯田移民。天山北路，人烟稀少，准部人员又多不习农耕，农业生产十分落后，粮食奇缺价昂。清政府从康熙末年起，便开始佥兵屯垦田地，派土默特兵一千，于苏勒厄图、喀喇乌苏等处创屯，后陆续增屯吐鲁番、鄂尔坤等地。乾隆初，回部辟展等城，“多设屯，厚兵力”。用兵准、回期间，尤其是获胜息兵以后，乾隆帝大力推行屯田政策，兵屯、民屯、回屯空前发展。二十年，以伊犁西境喀尔喀东陲多闲壤，遣满、蒙、汉兵数千开屯，又予额尔齐斯、巴里坤等处派甘肃、凉州、肃州屯兵五百垦种田地。二十三年，于辟展、鲁克察克、乌鲁木齐、托克逊、哈喇沙尔大办屯田，置新旧屯兵一万七千名，每人种二十亩。大学士管陕甘总督黄廷桂奏请拨饷以备屯田籽种之用，他立命户部于附近甘肃的省分发银三百万两，迅速解甘，以备供支。
乾隆二十五年起，舒赫德、阿佳、明瑞于伊犁等处大兴屯田，庸懦之臣又生异议，妄称屯田劳民，乾隆帝为此于二十五年五月初九日特下专谕，批驳了“蚩蚩无识之徒”的“以讹传讹”。他强调指出，大办屯田，不是劳民动众，而是于民有利，是“惠民”而不是害民，不管是招募迁移回民到伊犁等处屯垦，还是将免死之犯人遣往种地，都是有益于民的。他特别讲了一段兴办屯田的“深意”，十分精彩，摘录如下：
“……且朕规划此事，更有深意。国家生齿繁庶，即自乾隆元年至今二十五年之间，滋生民数，岁不下亿万，而提封止有此数，余利颇艰。且古北口外一带，往代皆号岩疆，不敢尺寸逾越，我朝四十八部，子弟臣仆，视同一家。沿边内地民人，前往种植，成家室而长子孙，其利甚溥，设从而禁之，是厉民矣。今乌鲁木齐、辟展各处，知屯政方兴，客民已源源前往贸易，茆薝土锉，各成聚落，将来阡陌日增，树艺日广，则甘肃等处无业贫民，前赴营生耕作，汙莱辟而就食多，于国家牧民本图，大有稗益。……今办理屯种，亦祇因地制宜之举，而无识者又疑劳民，朕实不解，且付之不必解，而天下后世，自有公论耳”。［10］
这道谕旨强有力地表明了，乾隆皇帝确实是目光敏锐、高瞻远瞩、英明果断。他不仅把屯田当作“资兵食”解决军粮供应的重要手段，还用以改善兵火之后残弱回人的生活，振兴回部，并以此来对付人口危机，克服整个国家人口增长过快人多地少衣食艰辛的困难，为内地汉民开辟广阔的谋生途径。这一见解非常新颖十分高明，根据这一想法实行的移民、容民入疆的政策，是富国利民的好政策。早在康熙五十二年十月初二日，乾隆帝的皇祖父就下谕讲到，人多地少使粮价地价昂贵的问题。他指出：“先年人少田多，一亩之田，其值银不过数钱，今因人多价贵，一亩之值，竟至数两不等。……今岁不特田禾大收，即芝麻、棉花，皆得收获，如此丰年，而米粟尚贵，皆由人多地少故耳。”［11］第二年六月初六日，他又下谕指责一些官员的条陈徒奏垦田积谷，是“不识时务”，因“今人民蕃庶，食众田寡，山地尽行耕种，此外更有何应垦之田为积谷之计耶！”［12］到了乾隆朝，人口猛增，这一矛盾更为尖锐。乾隆帝在谕中讲到二十五年内，“滋生民数，岁不下亿万”，并非无根据地浮夸之词。乾隆六年，全国在册人口已达一亿四千三百四十余万，超过了历史上任何一个朝代，而到乾隆二十五年，二十年中竟达到一亿九千六百八十余万，增加了三分之一。人口增加的数量之多，比例之大，速度之快，实在令人吃惊。到乾隆六十年，更增至二亿九千六百九十六万八千九百六十人。内地田土有限，怎么办？很显然，移民入边疆，容许中原人丁流入边疆垦种田地，是解决人多地少矛盾的一个良好计策。乾隆帝看准了这一点，因此他果断决定，要在西北新域中大力推行屯田，哪怕冒着被无识之人讥为“劳民”，暂时不为人们理解的风险，也要把屯田办下去，但他相信“天下后世，自有公论，”这项政策的正确性，必然会在历史实践中充分显示出来。正是由于他的坚决果断，才排除了目光短浅之人的干扰，投入了大量财力、人力和物力，新疆的屯田才能大规模地迅速进行，“东自巴里坤，西至伊犁，北自科布多，南至哈喇沙尔”，兵屯、回屯、民屯、旗屯、犯屯、户屯等各类屯田蓬勃发展。”［13］
其四，轻徭薄赋。准噶尔汗噶尔丹策零统治回部时，超过回人旧制，重征暴敛，鱼肉回人，大、小和卓返回之后，又额外科敛，肆意抢掠，严重地破坏了回疆生产，使广大维吾尔族人民生计艰难。清政府统一回部后，实行与内地相同的轻徭薄赋政策，尤其是在息兵初期，赋税减免更多。乾隆二十四年七月定边将军兆惠奏定喀什噶尔及其所属城村赋役制度：喀什噶尔大小十城和七村庄，人口数十万，过去噶尔丹策零时定额每年纳钱六万七千腾格（一腾格准清朝制钱五十文或银一两），其中，种地之鄂尔托什人等纳粮四万零八百九十八帕特码，一帕特码折清官石四石五斗，计十八万四千零四十一石，纳棉花一千四百六十三察喇克，一察喇克折清官秤十斤，计一万四千六百一十三斤，纳红花三百六十五察喇克，折清秤三千六百五十斤，共计折钱二万一千余腾格；克色克、绰克巴什人等纳钱二万六千腾格、商贾牧养人等纳钱二万腾格，皆以本色折纳。此外又有商人金、铜税和园户果税。边界贸易回人征税十分之一，外来贸易之人征二十分之一。现在酌量减赋，种地人每年交粮四千帕特码（折一万八千石）、钱六千腾格，棉花、红花照旧输纳，征金十两、葡萄千斤交内务府，贸易税依旧课收取，其余零星杂税概行镯免。第二月，兆惠又奏定叶尔羌及其所属立十七城村的赋税。这一地区有三万户十余万人，先前噶尔丹策零时，年交贡赋十万腾格，此外还有金税、贸易缎布性畜等税，霍集占入城后又额外科敛，“回人生计甚艰”，因此，从七月起，止征杂粮一千四百帕特码和一万二千腾格。［14］此后，清政府统一制定了全回疆赋役制，原回人旧制征粮是十分取一，“载在经教”，现减少为二十分取一。买卖牲畜之税，亦照旧例减少，本地回人贸易征二十分之一，外来部落商人贸易收三十分之一。［15］
阿桂、舒赫德、明瑞、伊勒图等将军、参赞大臣的细心筹划认真办理，广大准、维、汉、蒙、满族人民的辛勤劳动，使乾隆皇帝巩固、建设大西北的方针得到了贯彻，取得了重大成就，从而对全国的政治、军事、经济、民族关系等方面产生了强烈的影响。首先是基本结束了干戈频起战火纷飞的棍乱局面，代之以安居乐业的和平时期。清朝统一准、回各部后，虽然由于一