嘶觥＝⑼瓯傅纳缁嵛＜贝砘疲瓤梢园炎匀辉趾Υ吹乃鹗Ы档阶钚〕潭龋部梢砸约〉拇垩杆倨较⑼环⒌纳缁嵩趾ΑＮ夜且桓鲎匀辉趾Χ喾⒌墓遥菝裾客臣疲话隳攴荩茉趾χ苯佑跋斓娜丝谠�2亿人，因灾死亡数千人。随着国民经济的持续快速发展，随着城镇化速度的加快和社会财富的不断积累，灾害损失有日益加重的趋势。同时随着社会转型，各种社会矛盾交织，发生一些人为的突发事件是难免的。如果没有建立起完备的社会危急处理机制，就将加大应急成本，更可能扩大社会危害，造成不必要的损失。与此同时，尽管目前有些地方政府也建立有一定的突发事件处理预案，但适用范围较小、应急能力较低，不能完全有效及时地处理突发的社会灾难。当突发事件发生时，某些地方领导社会危急处理意识不强和处理能力欠缺，加之个别的“下意识”的“隐瞒习惯”，极易引发更大的社会灾难。如果这样的状况长期存在下去，对我国全面建设小康社会是非常不利的。因为，社会危急事件的不确定性，要求所有的应急处理系统不能有任何的懈怠，这就要求建立完备的、系统的、有针对性和快速反应能力的处理机制。而且还要建立起分层次的、差别化的、全国统一的整体网络，做到反应及时，应对得当。当今社会，完备的社会危急处理机制已经成为社会文明进步和政府执政能力的重要标志之一，它的健全与否关系极大。作为社会安全保障机制的一部分，社会危急处理机制也是社会发展所必需的、必不可少的。如今，我国正在全面建设小康社会，这在客观上也要求我们必须建立起完备的社会危急处理机制，使之成为维护社会利益的重要制度保障。社会危急处理机制的建立和完善，迟不如早，早不及快。
在生物学上，人有一种能力叫“应激反应”，指人的身体在突然受到外界强烈刺激或巨大伤害时，会自动调动起身体各部分所有的能力，使各器官协调一致，保持最佳状态，以对抗来自外界的打击，这是人体自我保护的本能。所以我们看到很多人在面对突如其来的危机时会表现出超常的能力，会做出他们平时根本做不到的事。但是应激反应也有另外一种情况，就是当危机来临时，身体的反应过度，反而制约了人的应对能力，连正常情况下很容易做到的事都做不到了，这就是我们平时所说的“关键的时候掉链子”。其实政府也有这种“应激反应”。正常情况下，各个部门、各个机构各行其是、各司其职，政府正常有序地运转，社会安全稳定地发展，人民安居乐业地生活。但是一旦出现了威胁到公共安全的突发事件时，政府应该采取何种措施及时判断和应对危机？非典型性肺炎的突然爆发考验的正是我们政府的“应激反应”能力。对政府来说，强有力的指挥措施，各部门、各机构的协调配合、统一高效的行动，以及积极稳妥地组织社会各方面力量开展切实有效的工作，是成功应对突发事件的首要条件。突发事件是针对公共安全的，影响面广，涉及人数众多，仅凭一个部门的努力不可能有效扼制事态的发展，在正常情况下办事的方式和手段，甚至是程序可能都会有所变化，这时候政府的权威性和整体协调能力至关重要。问题在于平时是否有机制，是否有应对训练。
事实上，早在1994年，北京减灾协会专家们就通过多重渠道希望政府建立一个综合减灾管理指挥决策部门，但后来不了了之，理由是“没必要”，因为地震、泥石流等灾害几十年才可能出现一次。也曾有人建议把地震局改名为“灾害局”，没成的原因是地震局觉得自己管不了那么多事。现在的情况是，灾害发生了，涉及的一些单位，如铁路局、水利局、公路局、地质局，都是各管各的。一个城市的应急系统是否完善，在事故中会找到所有的答案。日本是个多灾害的国家。从政府到地方都有作为常设机构的防灾部门——“防灾对策本部”。1995年发生6000多人丧生的阪神大地震后，日本从中央到地方，各级政府都在检讨自己的防灾工作，强化了“初动体制”，即快速反应体制。据了解，公安大学目前正与军科院、卫生部等开展一项工作，即对全国的50余万名治安民警及专业人员进行一些关于化学危险品的品种、毒性及救治方法的知识普及工作，这或许是城市应急体系建设工作的好的开始。凡参观了洛杉矶的紧急事务处理中心的人，这里先进的设备和高效的组织方式会给他留下深刻印象。该中心的指挥厅最多时可容纳99人。紧急事务处理中心平时只有3～5名常驻人员。而一旦发生某一个部门无法单独处理的事件时，这个中心就显示出它的高效来。在最短时间内，涉及到的各个部门的副手都会赶到中心。指挥厅前方的大屏幕随时切换到事发现场，总指挥随时调动。同时，各方面的信息也及时反馈回来。这个过程因为是同步进行的，较之一种单向的交流速度更快一些。从1995年开始投入使用后，这个中心已处理过包括洪水、暴乱、火灾、地震、台风等8次大型事件。
目前，我国的城市化率已达到30。4％，城市发展已进入快速增长时期。但我国城市遭受灾害威胁的形势十分严峻。资料表明，全国70％以上的大城市、半数以上人口和76％以上的工农业产值分布在气象灾害、海洋灾害、洪水灾害和地震灾害等自然灾害都十分严重的沿海及东部平原、丘陵地带。这些城市人口密集度很高，防灾形势非常严峻。同时，大规模停水停电、有害物质泄漏、交通中断等人为灾害也极易引发城市的不稳定。灾害对城市的威胁正不断加剧，但我国城市的灾害应急能力却十分脆弱。我国大城市灾害应急管理能力薄弱还有其他诸多原因。
其一，市民对灾情认识不足，缺乏防灾自救知识。城市发生灾（疫）情，市民最希望知道其严重到什么程度、怎么预防。而目前看来，很多时候市民由于无法得到准确的信息而采取自救的办法，结果导致一系列问题出现。所以，要转变传统观念，健全信息渠道，建立严格的汇报制度，在第一时间掌握事态真相，并尊重民众的知情权，及时有效地发布主流信息，如实公开真相，引导民众，安定民心。要建立严密的预警系统，对可能出现的险情进行预警，一旦发生灾害事件，要马上争取上级及各方面的帮助（包括人力、物资等），并在有关专家的指导下采取合理的紧急措施，同时迅速通过媒体及单位、社区、街道传达，帮助民众应对突发事件。因为，无论人们主观意愿如何，各种随时可能发生的自然灾害和人为灾害，都是客观存在的问题。
其二，推进城市化必须建立并强化综合性的城市灾害应急管理体系，这是城市建设中必须面对的长期任务。计划经济体制下形成的分部门、分灾种的单一城市灾害管理模式，造成城市缺乏统一有力的应急管理指挥系统。表面看起来各司其职的城市灾害管理体系，在面对群灾齐发的复杂局面时，既不能形成应对极端事件的统一力量，也不能及时有效地配置分散在各个部门的救灾资源，造成“养兵千日”却不能“用兵一时”的被动局面。因此，要尽快开展城市灾害应急管理的立法研究，构建我国应对和处理城市危机事件的法律、法规体系。在整合资源的问题上，政府始终要发挥主导作用，构建全社会统一的灾害管理指挥、协调机制，形成城市灾害应急管理的合力。具体讲：（1）确立全社会灾害管理总体目标，综合运用工程技术及法律、经济、教育等手段，全面提高城市的灾害应急管理能力。（2）从城市社区抓起，建立多层次的城市灾害管理和救援体系，制定科学的应对各种极端事件的紧急预案。（3）强化城市重点灾害源的管理，在关注以往发生过的地质灾害、气象灾害、生态环境灾害的同时，要特别注意应对信息灾害、恐怖袭击灾害、经济恐慌等新的灾害源，重点放在综合灾害的防治上。（4）中央和省级政府要建立对付突发事件的指挥中心和协调机构，组建抢险救灾的专业队伍，做到随时拉得出、用得上。应对各种灾害和突发性事件，要有各种相应的预案，并建立相应的救援体系，平时要有一定的训练和演习，做好必要的物资准备，做到有备无患。同时，要对国民进行安全教育，通过各种媒体普及救灾和自救知识，增强抗灾救灾的意识，一旦碰到突发事件，做到听从指挥，临危不乱。要在观念上变灾害的抢救为灾害的预防，并在组织机构上确保以预防为主，同时要通过立法保证各部门之间的协调配合。特别要注意对灾害的评价评估工作，这对我们总结经验和教训很有帮助。
第二把钥匙：国家应尽快立项编制综合防御突发事件的法规体系法律是现代社会的产物，法治对推动现代社会发展起着重要作用。在当今及未来大城市灾害及事故频发的严峻事实面前，要深入开展防灾减灾工作必须有防灾减灾法律作为保障。1998年国务院公布的《中华人民共和国减灾规划（1998～2010）》（以下称《减灾规划》）明确指出：“加强减灾法制建设，积极开展减灾立法的研究工作，健全防灾减灾法律法规体系，使减灾工作进一步规范化和制度化是减灾工作的主要措施之一。”应该讲，到目前为止我国尚缺少最高层次的国家减灾基本法，在城市灾害层面上也缺少《城市防灾法》，正全力建设2008年奥运场馆的北京迫切需要《北京城市防灾减灾条例》。正是基于如上背景，本建议从北京城市现代化与可持续发展的需求出发，提出了加强综合减灾立法的有关科学思考。非典型性肺炎在我国的蔓延不仅是对我国政府危机干预能力的一次考验，也是对我国相关的法律法规的一次考验。4月14日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，要求制定相关行政法规，从法律上保障突发公共卫生事件应急反应机制的运行。这表明我国政府在全力以赴动员做好防治非典型性肺炎工作的同时，已未雨绸缪着手应急反应机制的法制建设。这种应急反应机制的规范化、法制化，不仅是针对突发公共卫生事件，而且对于一旦发生影响社会稳定、危及人民群众生命财产安全的其他突发性重大事件，政府在第一时间内组织、动员和使用各种力量和手段，最大限度地减少和防止这类事件造成的损失和不利影响，都将起到关键的作用。
城市减灾忠告国家应对突发紧急事件的两把钥匙（2）
1。国外防灾减灾立法的借鉴及启示
笔者在参加国家自然科学基金项目“中外大城市灾害案例及法规对比分析中”发现，国外十分重视防灾减灾立法建设，以下略举几例：
从灾害立法上看：
日本作为重灾大国是全球较早制定灾害管理基本法的国家，每年防灾预算占国民收入的5％左右，目前日本拥有各类防灾减灾法律近40部，其中最具代表性的是1947年制定的《灾害救助法》及1961年制定的《灾害对策基本法》，由于其法律体系完善，有效地保障了日本减灾事业的发展。
美国是一个减灾法规更加完备的国家，从全国减灾角度看，1959年制定了《灾害救济法》，1966年、1969年、1974年先后做过修改，每一次修改，实际上都是扩大联邦政府的救援范围及全面协调减灾、预防、紧急管理、恢复重建等工作。美国全国各类的防灾法律有近百项。
再看作为发展中国家的土耳其、墨西哥等国，在20世纪中，灾害频发，20世纪的几次大灾害几乎都与两个国度有缘。土耳其早就颁布了《关于地震发生前后的措施》法令，1959年又制定了《自然灾害法》。墨西哥也自20世纪60年代以来完善了自然灾害的有关法律。
美国、日本、英国、瑞典、澳大利亚等国都在减灾法规中明确规定城市防灾的地位及作用，并就城市气象、地震、地质、火灾及特重大意外事故，公共安全（含中小学生安全等）设有法律，对此值得国人学习并借鉴。
从危机事件立法上看：
目前，发达国家对重大自然灾害和突发事件的处理一般沿用战时应急标准。
美国全国紧急状态法。美国联邦政府于1976年颁布。该法对紧急状态的宣布程序、宣布方式、终止方式、紧急状态的期限以及紧急状态期间的权力作了规定。该法规定，当出现联邦法规定的可宣布紧急状态的情况，总统有权宣布全国进入紧急状态。在紧急状态期间，总统可以为行使特别权