上司之铺设供奉，使客之小饭下程，提事之打发差钱，戚友之抽丰供给，节序之贺庆礼仪，衙役之帮贴工食，簿书之纸札心红，水陆之人夫答应，官马之喂养走差，以及保甲牌籍、刊刷邮单、报查灾荒、编审丈量等项，皆有使费陋规，难以详细枚举。总之，无事不私派民间，无项不苛敛百姓，而且用一派十，用十派千，以饱赃官婪蠹之贪腹，嗟嗟小民，膏血有几，而能满足此漏卮巨壑哉！
康熙帝认为，耗羡的问题由来已久，向来是地方官私征私用，是地方上的私事，应该给地方上这种自主权，还是不管为好。既然皇帝找不出办法治理积弊，采取放任自流的态度，于是就造成了地方官吏私征滥派，没有限制和约束的现象，康熙帝虽然知道百姓疾苦，但也无可奈何。
雍正帝于元年元旦谕告地方官文告中说： “今钱粮火耗，日渐加增，重者每两加至四五钱，民脂民膏，何堪酷剥，至州县差徭，巧立名色，恣其苛派，竭小民衣食之资，供官司奴隶之用。”其实，一两正赋加四五钱火耗不算多，超过正赋数倍之多的事情他也许不知道，他所了解的情况是经过淡化的。不过，比起那些假装不知下情，而真不懂经济的统治者，他还算是明察。
现在诺敏提出，要求将山西各州县全年所得的耗羡银，全部上交布政司，一部分用做抵补前任所留无着亏空，一部分分给各官用做养廉银，补助官吏的生活和办公费用，以此来代替陋规钱，使他们保持廉洁。
以耗羡弥补亏空，以耗羡代替陋规，这是一个现实主义的办法， 既可以纠正历史遗案，又能够防范新的弊端。耗羡归公，把地方官吏暗中无节制的苛取，变成国家公开的有限量的征收，财政透明化，不能说不是一个进步。雍正帝说： 实行养廉银制度的好处是“上不误公，下不累民，无偏多偏少之弊，无苛索横征之扰，实在是通权达变之善策。”
雍正二年（1724年），河南巡抚石文焯，上了一封奏折，称该省共有耗羡银四十万两，给全省各官养廉银若干，各项杂用公费若干，下余十五六万两，解存藩库弥补亏空，因此办公费用都出在耗羡内了，不再议捐搜括民间。雍正帝批示道： “此奏才见着实，非从前泛泛浮词可比，封疆大吏，原应如此通盘合算，如何抵项，如何补苴，若干作为养廉，若干作为公用，说得通，行得去，人心既服，事亦不误，朕自然批个‘是’字。”
《君臣道》第三卷诺敏、高成龄首倡养廉银制度（二）
山西与河南率先实行了火耗归公和以养廉银代替陋规的廉政改革。河南巡抚石文焯奏请，将沿旧例收受的全省火耗的十分之一共3万两，作为巡抚的养廉银。虽然超过了一般巡抚养廉银的一倍，但是雍正帝立即照准，并说： “即使加倍也未尝不可，但此外必须一无染指，方见操守，与其私以取之，何如明以与之，此所谓厚俸以养廉。”因为即使厚俸，比起河南巡抚过去所收受的各项陋规20万两也少得多了。高官的收入无论多寡，问题的关键在“明以与之”四字。高官的收入透明化公开化，在中国历史上历朝历代都没有过，雍正帝的改革可谓是绝无仅有。过去都是搞“双轨制”，一边透明，一边模糊。山西实行的改革也取得了一定的成效，全省耗羡扣除亏空和养廉银以及各种杂费之外，尚余白银27541两。
就全国是否实行耗羡归公和养廉银制度的问题，雍正帝命六部九卿会议具奏。虽然人们都看到山西的改革是行得通的，然而，这项改革触及到他们的切身利益，就不赞成了。大臣们考虑问题的出发点与皇帝考虑问题的出发点不一致。因为几乎每一个官员，在其宦途生涯中，总是同时处于馈赠与受馈赠的双重地位中，从根本上说也是他们做官（归根结底是做人）的目的。对于大多数官吏来说，当官不求发财，当官还有什么意义？千里做官所为何事？收受陋规正是做官的主要工作——办公有表面形式与实质内容之分，做事与收钱，是分而又合的一体两面。耗羡归公，财路就从根本上被截断了，他们岂能同意？大臣们提出种种理由加以反对和阻挠。
九卿奏议发到山西，巡抚诺敏感到压力很大。山西布政使高成龄是诺敏推行耗羡归公和养廉银制度的积极支持者，他缮写了长篇奏折上疏朝廷，对九卿奏议，逐条予以驳斥。他首先指出，州县征收火耗，以补官俸之不足。但督抚没有火耗，官俸不敷使用，官吏又不能枵腹办公，必然收取陋规，这笔钱最后还是要出在火耗项上，所以还不如全省征收后，再分给各官养廉银。他又说，耗羡归公，并非要多征火耗，而是要减少火耗。因为既然火耗征收之后尽归省库，州县多征也不归己，就不会多征火耗。针对最后一项指责，他反驳说，督抚收取陋规和贿赂，才是鼓励属员为非。倒不如合理合法地公开收取养廉银，共受皇上的恩赐。他分析了当时耗羡滥征的原因和耗羡归公的益处，并指出： 九卿所说貌似公允，光明正大，好像是既不增加百姓负担，又让州县满意，似乎是两面兼顾，其实是徒有虚名，说得好听而已。如果按照他们的意见办事，就只能是维持旧日的弊端，听任地方官吏狂征滥派，既不讲官吏法规，又不顾小民疾苦。
雍正帝阅读了高成龄的条奏之后，大加赞赏，将他的奏折交部臣讨论。并在他的奏折上批道： “总理事务王大臣会同九卿、詹事、科道，平心静气，秉公执政，确议具奏。若怀挟私意，以及任性尚气，淆乱是非者，必有一二获罪之人也。须各出己见，明白指陈利弊，毋稍游移，倘不能划一定议，两议三议皆可。”
皇帝已经表明了支持的态度，然而反对耗羡归公的人却仍然不在少数。实行火耗归公和养廉银制度的建议，在朝野引起官僚们普遍的不满。雍正帝不能不痛下决断了。他发出上谕，批评持反对意见的官员们的谬见，分析火耗归公和养廉银制度的必要。他说： “高成龄奏提解火耗一事，朕曾降旨，令尔等平心静气，秉公会议，尔等所议见识浅小，与朕意未合。州县火耗原非应有之项，因通省公费及各官养廉，有不得不取给于此者，然非可以公言也，朕非不愿天下州县丝毫不取给于民，而其势有所不能。且历来火耗，皆在州县，而加派横征，侵蚀国帑，亏空之数，不下数百余万。其因即在于州县征收火耗，分送上司，各上司日用之资，皆取给州县，以致耗羡之外，种种馈送，名目繁多，故州县有所借口而肆其贪婪，上司有所瞻徇而不肯参奏，此从来之积弊所当剔除者也。与其州县存火耗以养上司，何如上司拨火耗以养州县乎？”
在权力运作中，钱的平衡作用是关键因素。州县用火耗养上司，上司就不能不对他们有所纵容瞻徇。州县送陋规给上司，既是逢迎上司，也可以用来胁制上司。其所呈政务，“道府既批准于前，不敢驳斥于后。若有持正之道府不如所请，州县辄扬言曰： ‘道府收我节寿规礼，不为我弥缝补漏，我之馈送从何而来？’道府受其挟制，不得不曲意相从。”所谓吃人家的嘴短，拿人家的手软，就是这个道理。如果实行耗羡归公，使州县既不能行陋规于上，又不必滥摊派小民于下，就有利于吏治的澄清了。雍正帝指出： “不能禁止馈遗，必不能秉公察吏，不能秉公察吏，必不能有益于政治民生。”
雍正帝不顾中央各级官员的反对，毅然决定将耗羡归公政策“通行于天下”。
大力推行耗羡归公和养廉银制度的地方官员，以山西巡抚诺敏和河南巡抚田文镜为最优，然而二人在中央皆为“举朝所怨”，在地方则“通省衔恨”成为众矢之的。雍正帝为保证山西的改革能够顺利进行，特意将一些抵制改革的山西官员调离山西。浙江省迟至雍正五年尚未制定出具体的养廉银方案，雍正帝又将得力大员李卫调到浙江担任巡抚。 李卫到任后立即拟定了一个全省各级官吏养廉银的详细方案上报朝廷，得到了雍正帝的批准。在人事方面安排得当，是保证既定政策的贯彻实施的关键一着。虽然雍正帝执法严厉，但是并非简单鲁莽。他曾说： “治天下惟以用人为根本，其余都是枝节末叶之事。”诺敏提出的方法于国于民有利，但是触犯了大多数官僚的切身利益，必然阻力重重。雍正帝特别在政治和经济两方面给予支持。一面在山西替他肃清反对派，一面给予他高额数目的养廉银。
耗羡归公以后，低薪制改成了高薪制，所谓“厚俸以养廉”。这笔财政经费则由耗羡银中支付。各省大小官员的养廉银数额按照官职高低，事务繁简，地方不同和耗羡多少等标准，逐渐确定下来。大致如下： 总督2万两左右，巡抚15000两左右，布政使1万两左右，按察使8000两左右，道府5000两左右，州县一二千两。养廉银的用途，既是给予官员赡养家口，也是给官员延请幕客、犒赏下级和公干盘缠之用。养廉银又有些类似于奖金，“增事则增养廉，事毕则停养廉”，对于有功劳者也特别多给。比如立有首倡之功的山西巡抚诺敏，他每年的养廉银数额高达31700两，比原薪俸高出200多倍。河南巡抚田文镜的养廉银数额也高达28900两，后来他晋升为河东总督，雍正帝又要给他增加1万两养廉银，他坚辞未受。田文镜说： “人臣食禄当因事，事繁而禄少则不给，事简而禄多则虚縻。”这是决定养廉银数额的一个基本原则，否则又成了弊端。
中央官员的养廉银，施行的时间则晚于地方官，其数目也大大少于地方官。陋规照行不误。对此，雍正帝又下谕重申禁令： “从前题奏事件，俱有部费，朕屡次降旨严禁，今闻仍蹈前辙，凡事不讲部费，不能结案。各衙门书吏势难枵腹办公，酌量稍给纸笔饭钱，于理亦无违碍，何得部费至于盈千累万，以遂小人无厌之求？……此事殊可痛恨，嗣后著永行禁止，若再经朕查出，送者与受者双方一体治罪。”雍正帝治术迥异于康熙帝，他执法严峻，不能容忍官吏借陋规以蠹国害民。雍正一朝，由于雍正帝雷厉风行地推行养廉银制度，将官场中漫无限制的陋规，转变为制度化的合法收入，官署的办公经费有了着落，官吏搜刮百姓的事情有所减少，吏治大为澄清。
官吏做官发财的愿望在一定程度上也是合理的，要求官僚们都大公无私那就过于理想化了，雍正帝并非如此，他不仅是以养廉银来解决官员们的日常开销和办公经费，而且常常以赏赐来鼓励官员廉洁守法。他多次赏赐大学士张廷玉，动辄以万计。有一次，雍正帝又当廷奖赏张廷玉万两白银，张廷玉恳切推辞，说： “叩谢皇恩，臣衣食既不求奢华，所费无多，所得年俸及养廉银已足敷日用。”雍正帝说： “你的父亲（张英）以清白传家，你严守家训屏绝馈遗，朕不忍令你以家事萦心也。”张廷玉接受赏赐以后，以赐金修一花园，并将花园命名为“赐金园”。像张廷玉这样的一品大员能如此谨身节欲，实在难得。
鄂尔泰也是一位儆惕自谦的一品大员，也曾拒绝皇上为他增加养廉银。
雍正六年（1728年），雍正帝又发出上谕： “朕因国家政事，资借大臣之力，而使之分心家计，朕心不忍，五部大臣内，除差往外省署事之人外，俸银、俸米着加倍给与。”
雍正十年（1733年），雍正帝又谕令，将直隶省每年应解白银九万四千余两，分给户部各级官员做养廉之用，以弥补京官不受陋规的损失。不接受贿赂当然就是官员的损失，怎么能不弥补？只要这种弥补是公开透明的，就是廉政。
雍正帝把养廉银制度作为整顿吏治和财政的突破口，取得的成就不小。十年之后他说： “自行此法以来，吏治稍得澄清，小民免于扰累，此中利益乃天下所共见。”后世人评论历史，有“雍正朝无清官”之说，因为当时官吏都小心谨慎，不敢大肆贪污，就都成了清官，也就无所谓清官了。当然这只是相对而言，真正的清官如田文镜、李卫之流并不多见。
《君臣道》第三卷诺敏、高成龄首倡养廉银制度（三）
田文镜把耗羡归公之前后的情形，作了一番比较： “耗羡未归公时，原系各州县所得，各上司因其得有耗羡，于馈送节礼之外，恣意勒索，借名派捐……及至地方一有公务，仍派里甲，小民受累不浅，此耗羡未归公之情弊也。自耗羡归公之后，各上司俱得有足用养廉银，不敢向州县勒索派捐。各州县亦俱得有�