行政法与行政诉讼法讲义- 第2部分

行政机关与其委托行使某种特定行政职权的组织之间，也可能发生直　

接或者间接的关系，行政法也会对其予以规范。　

　　　　　　　为了研究和讨论之便利，一般将公共行政组织与行政相对人之　

间的关系，称为外部行政关系，而将公共行政组织之间、行政组织与　

其所属公职人员之间的关系，称为内部行政关系。尽管行政法更多地　

关心对外部行政关系的调整，但是，内部行政关系是否妥善，也会影　

响到公共行政组织对外部行政相对人的管理。而且，有时候，行政关　

系的内部和外部之间，有着非常直接的关系。例如，法律规定某个行　

政管理决定由下级行政机关作出，但必须经过上级行政机关批准，这　

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就形成了上下级行政机关之间的内部关系。然而，经上级行政机关批　

准的决定若有上级和下级行政机关的共同署名　（盖章），那么，上下　

级行政机关就与行政相对人共同构成外部行政关系。　

　　　　　　　并非所有的行政关系，都受到法律的规范，不过，大部分还是　

由行政法规则予以调整从而形成行政法律关系，即权利义务关系。姑　

且不论内部行政法律关系较为复杂的特性，单就处于主要地位的外部　

行政法律关系而言，其具有以下特征：第一，作为外部行政法律关系　

主体一方的必然是行政组织；第二，外部行政法律关系的双方当事人，　

处于权利义务不对等的地位；第三，外部行政法律关系的发生不以当　

事人意思自治为前提，而是通常由行政法预先规定；第四，行政组织　

实体上的权利义务是重合的。　

　　　　　　　3．监督行政关系和监督行政法律关系　

　　　　　　　监督行政关系，是指国家立法机关、司法机关、上级行政机关、　

专门行政监督机关以及公民、法人和其他组织，在监督行政行为过程　

中，与公共行政组织及其所属公职人员之间发生的各种社会关系。　

　　　　　　　在当代倡行法治的国家，任何行政组织的任何行政活动，都被　

认为必须受到严格的监督，以使其能够真正符合法治行政的原则，保　

护公民、法人和其他组织的正当权益不受违法行政的侵犯。正是存在　

这样的基本要求，在行政管理关系的基础上，就产生了监督行政关系。　

上述外部行政管理关系结构主要由行政组织与行政相对人两方主体　

组成，与之不同的是，监督行政关系的结构是复杂的、多样化的。监　

督主体不仅包括具有权威性的、行使某种特定形式国家权力的国家机　

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关，如立法机关、司法机关、上级行政机关、专门行政监督机关　（如　

审计机关、行政监察机关），也包括不享有国家权力的公民、法人或　

者其他组织。只是国家机关既可以依照法律赋予的职权、主动并直接　

进行监督，也可以接受公民、法人或者其他组织的请求而依法实施监　

督。而公民、法人或者其他组织，只能依照法定程序，向国家机关提　

出请求、由接受请求的国家机关行使监督职能。　

　　　　　　　与行政关系相比较，很少有监督行政关系是不受法律调整的。　

换言之，监督行政关系和监督行政法律关系的外延基本上是一回事，　

对行政的监督通常都是依据法律而产生的。当然，从更为广泛的社会　

生活现实着眼，报纸、电视、广播等媒体也在实际发挥监督行政的作　

用，而似乎并不存在特定的法律对此类舆论监督予以规范。确实，目　

前我国欠缺健全的新闻法制，但是，媒体通过揭露事实、制造舆论的　

方式所实施的间接监督，受到公民享有言论自由、批评和建议权的宪　

法条款的保障，行政组织必须予以尊重。与上述所言国家机关、公民、　

法人和其他组织的监督不同的是，舆论监督并不同行政组织直接形成　

在监督和被监督上的一系列权利义务关系。　

　　　　　　　对比外部行政法律关系，监督行政关系经法律调整而形成的监　

督行政法律关系，有以下特点：第一，监督行政法律关系中相对于行　

政组织一方的必然是监督主体，而因监督主体的多样性，使该法律关　

系具备多重复杂性；第二，主体之间的权利义务关系具有反向的不对　

等性；第三，监督行政法律关系的发生、变更或消灭一般不由行政组　

织来决定；第四，监督行政的权利义务关系中，有相当一部分是为了　

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让权益受到违法行政侵害的行政相对人获得救济。　

　　　　　　　4．行政法律关系和监督行政法律关系　

　　　　　　　行政法律关系和监督行政法律关系是行政法所调整的两个既有　

区别又有非常密切之联系的领域。行政法律关系是监督行政法律关系　

产生的基础，没有行政管理，无论如何不能奢谈监督行政。然而，行　

政管理的历史是非常久远的，而监督行政即便在古代的东西方存在，　

也是更多出于管理官吏的需要，且很难做到为维护民众权益而进行有　

效监督。直至近代资产阶级革命倡导宪政、法治、权利保障以来，监　

督行政法律关系才得到越来越多的重视。无论资本主义国家，还是社　

会主义国家，都努力通过行政法制度来建构监督行政法律关系。在中　

国，不仅有着官本位传统，而且有相当一部分行政官员习惯于计划经　

济体制下行为和思维方式，所以，在走向法治行政的过程中，监督行　

政法律关系的完善应是重中之重。　

　　　　　　　5．行政法体系　

　　　　　　　由于行政法规范的范围极为广泛，涉及公安、税务、工商、土　

地、环境等各个行政管理领域，而每个行政管理领域都有其自身的特　

点，难以用统一的规则进行调整，所以，行政法在形式上有一个不同　

于民法、刑法的显著特点：即行政法不存在统一的法典。尽管我国有　

　《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织　

法》、《国家公务员暂行条例》、《立法法》、《行政处罚法》、《行政复议　

法》、《行政监察法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等单行的法律法　

规，但它们只是对行政法的某一方面进行统一的规定，而不是全方位　

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的。　

　　　　　　　规则的分散性，并不意味着我们不能在逻辑上，即在思维层面　

上，对行政法体系作一个分类。在学理上，一般认为行政法体系包括　

三个部分。其一为行政组织法，即涉及行政组织的构成、编制、职能、　

公职人员的任用和管理等方面的法律规范之总和。其二为行政行为　

法，即涉及行政组织进行行政管理所采取的各种行为以及作出这些行　

为应当遵循的程序等方面的法律规范之总和。其三为行政法制监督　

法、救济法，即涉及对行政组织作出的行政管理行为进行监督、行政　

相对人受到违法行政侵犯可获得的救济等方面的法律规范之总和。而　

这三个次层级的体系是相互联系、缺一不可的。　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　第二节　行政法的基本原则　

　　　　　　　一、行政法基本原则的涵义　

　　　　　　　行政法基本原则，是指指导和规制行政法的立法、执法以及指　

导、规制行政行为的实施和行政争议的处理的基础性规范。法律规范　

依其确定性、抽象性程度，可以分为规则、原则和基本原则三类。在　

行政法上，与其他部门法一样，存在大量的具体规则；而在行政法律　

规范的制定、执行、司法适用等环节上，也有某些相应的原则，如行　

政立法的民主参与原则、行政诉讼的合法性审查原则。然而，规则、　

原则都是针对具体问题、具体层面或者具体环节而设定的，其本身难　

以覆盖整个行政法领域。行政法基本原则，则是贯穿于各个环节、各　

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个领域、对具体规则和原则的产生具有指导和规制意义的最为基本的　

规范，甚至在一定的场合、在具体规则和原则匮乏或者模糊的时候，　

可以直接适用于行政行为的作出、行政争议的处理过程之中。　

　　　　　　　行政法基本原则是在行政法调控行政权的历史长河中逐步形成　

的，其本身存在一个变迁的过程。在如何充分发挥行政权的积极作用、　

尽可能降低其消极作用的问题上，不同时空的人们是有着不同的看法　

的。例如，在早期资本主义国家，契约自由、个人自治被认为是非常　

重要的，国家越少干预越好，由此观念出发，就形成了严格控制行政　

权的一系列制度，而在这些制度基础上又有“无法律则无行政”这一　

现在看来较为机械的基本原则，即行政机关的任何管理行为都必须有　

法律上的明确依据。但是，随着资本主义生产、生活方式的进一步发　

展，许多社会问题（如劳资关系紧张、性别和种族歧视、环境保护问　

题）产生，而契约自由、个人自治是很难对这些社会问题作出有效回　

应的，国家逐步地积极介入经济、社会生活领域，行政管理的权能越　

来越广泛、行政官员所享有的自由裁量权也越来越大，“无法律则无　

行政”的机械原则难以适应这一变化。于是，传统的行政法制度得到　

变革，在新的制度上又体现出新的行政法基本原则，例如实质法治原　

则、行政效率原则等。　

　　　　　　　二、我国行政法的基本原则　

　　　　　　　行政法基本原则是透过行政法制度反映出来的，也是行政法学　

者予以抽象、概括出来的。就此两点而言，对什么是我国行政法的基　

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本原则这一问题，存在需要注意的两个方面。一方面，随着我国行政　

法制度的不断健全，人们在如何理解行政法基本原则方面有了不同于　

以往的更为丰富的认识；另一方面，学者的抽象、概括总是带有一己　

之见，仁者见仁、智者见智，很难达成完全统一的表述。尽管如此，　

我国学者对我国行政法基本原则的抽象、概括，部分是建立在我们自　

己的制度运作基础上，也有相当部分是在借鉴他国经验与学理的基础　

上、在规范意义而非现实意义上进行的表述，故而，存在某些共识。　

　　　　　　　为讲述方便起见，我们在此把行政法基本原则表述如下：　

　　　　　　　1．行政法治原则　

　　　　　　　　“法治”这一词语，在汉语语境中的历史非常久远，但是，中　

国古代法家所提出的“法治”，与近代资本主义兴起前后西方思想家　

所主张的“法治”，是截然不同的。前者更多地把法律作为统治的一　

种手段、工具，统治者更多地强调以法治民、以法治吏；后者则更多　

地强调统治者在法律之下，国家任何机关都必须在宪法、法律规定的　

框架内活动，而宪法、法律则更多地表现出人本主义的价值取向，即　

以每个人的尊严、自治、自由发展为宗旨。虽然自人类提出法治理念　

以来，并没有任何国家已经达到这一理想目标，但是，关键在于如何　

建构一系列制度，使现实尽可能地去接近它。　

　　　　　　　近代意义的法治，是针对整个国家而言的，任何国家机关都必　

须受其约束。不过，在某种程度上，行政权相比立法权、司法权，已　

经在当代国家占据主导地位，法治的时代意义更多地体现在对行政权　

的规范之上。当然，对行政权的规范与监督，无法离开真正的分权，　

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即立法权、司法权必须和行政权之间存在相当的独立性和制约性。法　

治在行政领域的延伸，可以具体包括如下要求：　

　　　　　　　　（1）依法行政　

　　　　　　　依法行政是法治原则对政府行为的一个基本要求，即公共行政　

组织必须依照法定权限、法定方式、法定程序来实施行政管理行为。　

同时，由于现代行政管理事项繁多，未来会出现什么需要管理的问题　

也很难预测，所以，立法机关的立法或者较为笼统、抽象