行政法与行政诉讼法讲义- 第4部分

法规则和民法规则，他们的一个重要区别就是前者享有并行使公共行　

政权力，这种权力的行使往往在权力者和权力行使对象之间形成不对　

等的法律关系。而且，由于行政组织亦有可能从事民事活动，如购买　

办公设备，所以，以是否享有和行使公共行政权力作为标准，也可以　

界分作为民事主体的行政组织和作为行政主体的行政组织。　

　　　　　2．能够以自己的名义实施行政管理活动并能独立承担由此产生　

的法律责任　

　　　　　凡属法律规范的调整对象、从而能够成为权利义务主体的人，即　

具有权利能力。享有权利能力的首先是自然人。但是，法律也可以将　

权利能力赋予自然人的联合体或者其他组织。能够以自己名义实施行　

政管理活动并能独立承担由此产生的法律责任，即意味着行政主体在　

法律上具有独立的、完全的权利能力和地位。　

　　　　　科层制的行政组织体系是一个复杂的系统，采取层级和网状的结　

构，从中央到地方、从机关到每个具体的机构、从首长到最低职位的　

公务员，层层完成行政管理的职务。层级和网状结构是由行政管理任　

务的庞大和复杂性所决定的。只有把这些管理任务具体分解为若干个　

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简单的任务，由每一个公职人员担任其中一个小范围内的活动，并且　

按照上下级的服从关系以及同一层级的分工合作关系，逐级融合成大　

规模的复杂活动，行政管理才可以得到有效的完成。实践中，处于科　

层制中的每一个公务员、机构、机关都可能从外观表现上看从事着行　

政管理性质的活动。行政主体概念的存在，就是旨在从这样的一个层　

级、网状结构中，剥离出那些具有独立、完全权利能力的组织，使其　

对外可以自己名义进行行政管理活动，并独立地对由此产生的法律后　

果承担相应之责任。　

　　　　　3．在形式上是一定的组织　

　　　　　行政管理的相对一方多数情形下都是面对行使权力的具体个人，　

即行政机关的公务员，或者法律、法规授权其实施公共行政管理活动　

的组织之工作人员，或者接受委托行使行政权力的组织之工作人员，　

或者直接接受委托从事管理行为的个人。但是，这些个人行使公共行　

政权力有两种基本情况：其一，个人具有公务员或者法律、法规授权　

组织的工作人员身份；其二，个人具有接受委托行使行政权力的组织　

的工作人员身份，或者直接接受委托的身份。无论哪种情况，个人都　

不具有以自己名义对外行使管理权力的独立地位。在前一种情况中，　

个人都是以行政机关或者法律、法规授权组织的名义作出管理决定，　

其法律后果由行政机关或者法律、法规授权组织承担；在后一种情况　

中，个人都是以委托者的名义作出管理决定，其法律后果由委托者承　

担。因此，在行政法上，行政主体必然是一定的组织，而排斥任何个　

人。　

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　　　　　此外，行政主体是具有独立行政管理权利能力的一定组织，其并　

不限于我们日常生活中所接触和熟悉的行政机关，而且包括某些经过　

法律、法规授权的非政府组织，即并不在行政机关系列之中、但却同　

样可以自己名义行使公共管理职权的社会组织。可见，行政主体概念　

之内涵，要大于行政机关概念之内涵。　

　　　　　二、行政主体理论提出的动因　

　　　　　在20　世纪80　年代初我国行政法学复兴之际，学界对于行政法上　

行使公共行政职能的一方主体的研究，是以行政机关或行政组织概念　

为基点和线索的。行政机关或者行政组织概念，统领有关行政管理主　

体及行政组织法律规范的探讨与论述。由此拓延至整个行政法学体　

系，包括对行政行为、行政法律责任及监督行政制度的研究，都建基　

于行政机关或行政组织术语之上。　

　　　　　当时，理论界虽然没有明确提出、但实际上隐含的一个假设是：　

行政是国家职能和国家事务之一部分，是国家通过行政机关对经济、　

政治、文化和社会生活进行管理的活动，即行政属于国家垄断的职能。　

以行政机关或行政组织来概称行政管理主体，并由此展开对行政法上　

其他问题的探讨，正是“公共行政属国家专有职能”假设的逻辑结果。　

而且，在方法论上，学界一般以写实主义的手法，在解读当时行政组　

织（包括国家工作人员）法律规范的基础上，着重介绍行政机关的性　

质、体系、结构、类型、编制、工作原则、国家工作人员的具体管理　

制度等方面的内容，并针对现实的机构改革、国家工作人员管理体制　

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的改革，提出对组织法、编制法及公务员法的设计。这种与行政学研　

究方法颇多雷同之处的写实介绍和组织规范设计，既脱胎于“行政机　

关或者行政组织”视点，又与当时行政制度改革的重心落在组织建设　

之上有一定关联。由此前提假设和方法，自然演绎出一种对错综复杂　

的行政机关系统泼墨甚多的框架，后来行政法学者关怀的诸如哪些行　

政机关可以独立在法律上承担责任、非行政机关组织是否有类似的法　

律地位等问题，也就在有意无意中被排斥于框架之外。　

　　　　　但是，经过一段时间的探索，尤其是在讨论制定行政诉讼法的过　

程中，学者们认识到，以“行政机关”或者“行政组织”作为贯穿于　

行政法学研究的基本概念，存在以下缺陷：　

　　　　　1．与行政学研究的角度、方法和内容有重合之处，没有突出法　

学研究的特性，过分关注行政组织的组织意义而失于行政组织的法律　

人格意义。　

　　　　　2．无法描述或解释现实存在的享有公共行政管理职能的社会组　

织，包括根据法律、法规授权的组织和接受行政机关委托行使行政管　

理职权的组织。　

　　　　　3．行政机关既可能参与民事法律关系又可能参与行政法律关系　

的事实，无法通过行政机关概念本身而得以表达，作为行政法规范对　

象的、在行政法律关系中作为管理者的行政机关无法借此概念而凸　

显。　

　　　　　4．行政机关内部管理机构或者派出机构，与有资格对外以自己　

名义行使职权的行政机关无法得以区分。　

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　　　　　5．在解决行政诉讼被告资格的问题上，由于行政机关概念无法　

涵盖那些独立行使公共管理职能、独立承担法律责任的社会组织，也　

就容易使他们被排除在行政诉讼被告范畴之外。　

　　　　　正是基于对上述缺陷的认识，为了完成行政法学的专业化、使其　

保持对行政学以及民法学的独立性，为了把实际行使公共管理职能的　

非政府组织纳入行政法学研究框架之内，更是为了较为准确、全面地　

定位行政诉讼被告，行政法学者转而诉诸由大陆法系国家引入的行政　

主体概念，在研读和改造的基础上构建了我们现有的行政主体范畴。　

虽然行政主体理论的主干内容在于界定行政主体的概念、特征、范围　

和资格等，但“法律法规授权的组织”作为行政主体范畴之基本组成　

部分，使得该理论推翻了“公共行政属国家专有职能”的假设，建立　

了替代的假设：公共行政领域有必要也事实上存在国家与社会的分　

权。同时，由于行政主体这一具有法律人格意义的术语取代了行政机　

关或行政组织术语，各类教材书在论及行政管理主体时也就摒弃了近　

似于行政学的、着重于行政组织结构的传统写实方法，而是以法学辨　

析方法对具有和不具有独立法律地位的行政机关或社会组织作区别　

论述。　

　　　　　行政主体理论不仅弥补了以往行政法学研究的不足，而且被学者　

们赋予其他的意义。一种较为普遍的观点是，行政主体概念的存在乃　

　（1）实现依法行政的需要；（2）确定行政诉讼被告的需要；（3）确　

定行政行为效力的需要；（4）保持行政活动连续性、统一性的需要。　

由此，行政主体理论又与行政法学上的其他理论形成有机结合。例如，　

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关于公务员在外部行政管理法律关系中法律地位的阐述，一般认为公　

务员不是独立的一方当事人，而是代表行政主体、以行政主体名义行　

使权力，由此引发的外部法律责任也由行政主体承担。在论述行政行　

为合法有效的要件时，一般将“行为主体应具备行政主体资格”作为　

主体合法要件之一。而对行政诉讼被告资格的认定，也是建立在行政　

主体理论基础之上。　

　　　　　三、行政主体的种类　

　　　　　一般认为，在我国，行政主体可以分为两大类：一是行政机关；　

二是法律、法规授权的组织　（又称为“被授权的组织”）。　

　　　　　1．行政机关　

　　　　　在日常词汇运用中，行政机关泛指国家机关之中行使公共行政管　

理职能的那一类机关，工商局、土地管理局、税务局也好，公安派出　

所、街道办事处、地区行政公署也罢，在国人眼中似乎并无二致，都　

是行政机关。与行政机关这一概念有着密切关联但又多少有点不同的　

是“行政机构”，通常情况下，人们又习惯于将独立的行政单位称为　

机关，而把机关内部的部门称为机构。但是，也有用机构统称所有行　

政单位的情形，如“国务院机构改革”，或者把独立的行政机关以机　

构称之的，如“国务院直属机构”（国家工商管理总局、海关总署等）。　

所以，日常生活中机关和机构这两个概念的运用是较为含糊的，而在　

行政法学上，强调对机关和机构的区分，以使我们的思维、表述、研　

究更为清晰和有序。　

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　　　　　在法学上，行政机关是指具有法人资格，能够以自己名义行使行　

政权，并承担由此而产生的法律责任的行政单位。其中，所谓具有法　

人资格，即根据《民法通则》第37　条、第50　条的规定，该行政单位　

　（1）依法成立、（2）有必要的、独立的财产或者经费、（3）有自己　

的名称、组织机构和场所、（4）能够独立承担法律责任。由此，在我　

国，属于“行政机关”范畴的有：（中央层面）国务院、国务院各个　

部委、国务院各个直属机构；（地方层面）地方各级人民政府　（包括　

省、自治区、直辖市人民政府，自治州、地级市人民政府，县、自治　

县、不设区的县级市、市辖区人民政府，以及乡、民族乡、镇人民政　

府）、县级以上地方各级人民政府的职能部门、以及省级人民政府、　

县级人民政府和区人民政府的派出机关（分别是地区行政公署、区公　

所和街道办事处）。　

　　　　　行政机构则是指行政机关内部的或者派出的、一般对外不能以自　

己名义发布决定和命令的单位，其行为的对外法律后果归属于其所属　

的行政机关。任何行政机关都是为了完成一定的行政管理任务而设　

的，在当代社会，行政管理任务的复杂性决定了在具体完成时需要进　

行适当的分工，这种分工在行政组织上的体现，就是行政机关在内部　

一般都分成若干部门。这些部门在通常情况下不得独自发文。它们由　

于其所属行政机关的级别不同而有不同的行政级别，在称呼上表现为　

室、科、处、司等。另外，在我国，还有一类行政机构是行政机关的　

派出机构，如公安派出所、税务所、工商所等，统称为“派出机构”。　

无论是内部机构还是派出机构，与行政机关不同，通常不被视为行政　

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主体。但是，在特定情况下，若法律、法规给予其特别授权、使其在　

一定范围内具备了独立行使行政权力的资格，那么，它们就成为行政　

主体。不过，由此而获得行政主体资格的它们，依然不属于