少，于是取消了这个郡，把它并入邻近的郡。包括首都地区在内的州的数量
从14个减少到13个。
两汉设立州的官职的目的是监督所有郡、国官员的表现。但是与前汉一
样，后汉政府对监察官品级的高、低也难以决定。它开始时像公元前1年以
来的做法那样任命高品级的州牧。公元42年又采用低品级的州刺史。公元
③
188年又恢复了牧的头衔。这种大起大落的变化产生于高级监察官和低级监
察官都不愿以无畏的精神采取行动的两难处境。老年人希望在晚年回避冲
突，青年人则怕毁掉自己未来的前程。这两种办法都有利有弊，都不是十全
十美的。
公元35年以前，每年阴历八月各位刺史（或牧）从首都出发巡视各地然
后返回首都上交巡视报告。公元35年以后，虽然他们仍在每年八月进行年度
视察，但平时常驻郡冶。年度报告由其属员于每年新年送往中央政府。因此，
与前汉相比，后汉的刺史（或牧）与地方行政机构的联系更强。刺史的属员
组成曹，每曹由一名从事史掌管。此外，对州的每个郡或国，还任命了一个
从事史，另一名则充当别驾从事史。后者负责跟随刺史 （或牧）履行公共职
能，并记录包括对话在内的一切事项。①
郡治
州下设郡的数量不等。如果一个地区由皇帝授给他的儿子或别的后裔作
为封地，那么这块地方就成为“王国”，不过这并不影响该地区的管理方式。
前汉末期，郡和国的总数是103个。公元37年后汉创立者取消了10个。后
来他的继承人又增加了6个新郡，因此公元140年郡、国的总数是99个。②
每郡置太守一人。王国的地位相当的官员尊称为相，但其职责与太守相
同。这些官员负责本地区全部文职事务和军事事务，其中包括行使民法和刑
法的职责。春天他们亲自巡视自己管辖的各县，秋天则派遣属员完成同样的
使命。年终他们把年度报告上报京城，同时举荐官员候选人。③
前汉的郡守通过都尉履行军事职责，都尉负责镇压匪盗，每年八月在演
习时训练地方民兵，在边境地区各郡的都尉还负责巡视烽燧和碉堡。除了边
② 《后汉书》卷一，第58 页。
③ 关于公元前106 年设这些官员，见本书第7 章。关于改刺史为“牧”的意识形态上的考虑，见鲁惟一：
《汉代中国的危机和冲突》，第166、263 页。关于后汉头街的变化，见《后汉书》卷一下，第70 页；《后
汉书》卷八，第357 页；《后汉书》（志）卷二八，第3617 页。
① 《后汉书》（志）卷二八，第3619 页；毕汉斯：《汉代的官僚制度》，第92 页、181 页注9。
② 组成帝国的行政单位及其附属机构的表，见《后汉书》（志）卷十九至二三。
③ 《后汉书》（志）卷二八，第3621 页。关于这些报告与记录的呈递，见镰田重雄：《秦汉政治制度的研
究》 （东京，1962 年），第369 页以下，严耕望：《中国地方行政制度史》（台北，1961 年）第1 卷，第
257—268 页。
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境各郡以外，公元30年取消都尉一职，只在出现重大军事紧急情况时临时性
地恢复一下。从此郡守必须亲自处理地方的动乱。征集兵役的工作继续进行，
但一年一度的军事训练被取消了。
郡守的属员被组织成几个曹，各曹的人数和权力范围各郡不尽相同。曹
掌管以下事务：地方的巡视、人口与耕地的登记、农业及养蚕业、税粮与谷
仓、市场、驿站及信使、奏折的呈递、举荐贤能、军事装备、征兵、民法、
刑法、收押刑徒和镇压匪盗。根据地方上的情况，曹还管理渡口和水渠、水
路运输、道路和桥梁、烽燧、建筑及专卖事业。
前汉时期盐铁的专卖由大司农的代理人掌管。后汉转移到地方行政长官
手里。生产此类商品的郡设铁官和盐官。他们的活动由郡、县各级的曹进行
协调，最终由首都的三公的官署来协调。①
县级官员
郡、国都划分为县。公元2年有1577个县，但公元140年只有1179个。
削减400个县的诏令是后汉的开国皇帝承认关中平原和西北人口减少这一事
②
实而于公元30年发布的。如果一个县这样一块地方一旦赐给一位侯作为封
地，这个县就称为侯国。位于特定的敏感地带和特别有必要控制地方上的“蛮
夷”的县，称为道。
县级行政长官县令和县长的职责是令人吃惊的，对这些职责，他们在上
任以前都准备得不充分，结果只能在上任以后才能学到必要的专门知识。每
位行政官在自己的县尽力维护法律和秩序，登记人口及财产，收税，监督季
节性工作，为防备天灾贮存粮食，动员人民为国家服劳役，监督公共工程，
履行各项礼仪，考察学校的活动并审判民事和刑事案件。
县级长官的头衔决定于县的大小。如果一县的户数是10000或者更多，
官衔即为县令；如果少于10000即为县长。事实上很难精确地遵照这种区别
执行，特别是在国内人口大规模流动期间。侯国的县行政官享有“相”的尊
称，但他的职责与县令或县长没有什么不同。①
县级政府的属员模仿郡级行政机构分成曹，当然也视各地情况而异。根
据县的大小，设一、二名尉协助县令 （县长）镇压匪盗。秋、冬两季，县官
根据当时实际情况修订人口、耕地、税收及各种费用的簿册，然后上交本郡
太守，经过核实以后，与其他各县的材料汇总成一个报告，最后于年终上报
京师。②
每县有一座用城墙围起来的县城，周围是村庄和农田。县境的领土划分
③
为乡，乡划分为亭，亭划分为里。这些单位由地方任命官员治理。关于乡的
行政工作，三老负责道德教化的引导，还有一名游徼负责治安，第三位官员
① 关于盐铁管理的详细论述，见毕汉斯：《汉代的中兴》第4 卷，第153 页以下；《汉代的官僚制度》，
第99 页；《后汉书》（志）卷二八，第3625 页。
② 《后汉书》卷一下，第49 页。本书第3 章《汉代的中兴》。这里所举县的数字，见毕汉斯：《汉代的官
僚制度》，第185 页注77、注78。
① 《后汉书》（志）卷二八，第3622 页。
② 《后汉书》（志）卷二八，第3622、3623 页注2。
③ 《后汉书》（志）卷二八，第3624 页以下。
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则负责征税、劳役和司法等工作。在5000户或更多的乡，第三位官员就称为
有秩，在更小的乡称为啬夫。亭由负责维护法律和秩序的亭长管理，亭长还
负责维持邮亭。他的总部既是捕役住地，又是官办的驿站。里置里魁。里的
居民每5户组成一伍，10户组成一什，每个人的行为都由集体负责。在地方
行政管理的最低一级，人们最后获准有相当程度的自治，即便如此，头头的
选择也必须得到权力机构的认可。
侯爵的官员
在后汉时期，太子以外的王子都封为王，王国一般由王子的长子世袭。
未能世袭王国的皇孙封为侯。从公元前127年起，凡是王的儿子，不管他们
是皇帝的几代孙，没能世袭王国的都封为候。公主的封地作为侯国传给她的
长子。王的女儿成为乡或亭的公主，但她们的封地随其死亡而废除。①
随着公元前154年七国叛乱的失败，王的领地权被削掉。从此王的封地
由政府派去的官员管理，与正规的郡很难区分。从公元前145年起，王甚至
失去了任命管理自己王室事务的高级官员的权力。傅是指导主的道德行为的
导师，主要是一种荣誉职位。郎中令掌管卫兵、信使和文书。仆负责马匹和
车辆。还任命了可能负责统领王府门卫的一名卫士长，一名礼乐长，一名主
持祭祀的祠祀长，一名医工长和一名管理女奴的永巷长。
公元37年，为商殷和周朝男性子孙中的资深者设置了公国，但无法知晓
②
公国的行政管理。公以下最高级的贵族是位列二十等的列侯。低品级贵族一
般没有封地。列侯分为三类：王族侯、对本朝有特殊贡献的功臣和外戚。这
几类列侯的总数仅有公元37年的数字，分别为137人、365人和45人，共
547人。③
每一位侯都在一个或几个县、乡、亭得到一块有一定户数的封地。朝廷
希望侯与王一样住在自己的封地上，但这个规定难以实行。经官方允许住在
首都的侯为奉朝请。后来这些侯按威望的高低又依次划为三等，即特进侯、
朝廷侯和侍祠侯。④
侯不影响封地的行政管理，只从封地得到收入。管理他们家族事务的官
员由中央政府指派。后汉允许千户侯或更大的侯有一名家丞和一批充当卫兵
的庶子。对较小的侯只安排庶子。
所有的王、公主、公和侯当然都有大批仆人和奴隶作为随从，但这些人
都是私人所用，没有官阶。
边境外的行政管理
后汉沿用建立属国的老习惯。属国不再由中央政府派人管理而是并入地
方的行政管理之中。属国绝大多数人口不是汉族人，它们在北部和西部边境
① 《汉书》卷十九上，第741 页；《后汉书》（志）卷二八，第3627 页。毕汉斯：《汉代的中兴》第3 卷，
第22 页。又见本书第2 章《地方组织》和第7 章《郡的下属单位》。
② 《后汉书》卷一上，第38 页；卷一下，第61 页；《后汉书》（志）卷二八，第3629 页。
③ 数字见《后汉书》卷一下，第61—62 页。后汉的这方面材料不如前汉完整，因《汉书》卷十三——十九
有世系表，《后汉书》则没有相应章节。前汉的数字见本书第7 章表12。
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地区对匈奴和羌起着缓冲国的作用。属国由都尉统领，都尉最初是邻近郡守
的下属，但从后汉中期开始，他的地位实际上与郡守相等。①
为了对付边界以外的邻居，中国政府任命了一批官员，视情况需要，或
作为外交使节，或作为军事将领。公元33年永久性地恢复了护羌校尉，公元
49年或不久的以后恢复了“护乌桓校尉”。两位将军指挥靠近边境的部队。
每人接受一根称为节的权仗，使他成为皇帝的合法代表，他们受权不用等待
中央政府的批准，可以采取独立行动。护乌桓校尉不只管理乌桓族的事务，
还负责鲜卑的事务。他与北方“夷狄”在季节性市场上做买卖，特别是买马。
②
公元50年，南匈奴与中国言和，皇帝把西北地区的大片土地割让给他
们，同年任命一名使匈奴中郎将。这位官员也被授予节，总部设在鄂尔多斯
地区的美稷县，成为中国在南单于朝廷上的主要外交代表。另外他还负责处
理与北匈奴的关系。他在一名副校尉的协助下指挥骑兵部队和囚徒，后者因
在边境戍军中服役而能减刑。①
后汉的开国皇帝拒绝在西域——主要是塔里木盆地和吐鲁番绿洲——重
设都护府。随着对北匈奴采取进攻性行动，中国的态度改变了，从公元 89
年起，中国再次成为主宰中亚的力量。西域都护和戊己校尉经过一次毫无结
②
果的尝试后从公元92年起再次被任命。对这两个官衔的意义有争议。但他
们都有下属的军官并指挥着几支部队。公元107年取消了西域都护一职，从
此戊己校尉成为中国在中亚的主要代理人。一直到后汉结束，即使在公元2
世纪中叶以后西域摆脱了中国的控制，仍继续在中亚任命这几种官职。
① 《后汉书》（志）卷二八，第3621 页。
② 《后汉书》（志）卷二八，第3626 页；又见本书第0 章。
① 《后汉书》卷一下，第77