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民政方面，仿明朝制度，把民政长改为巡按使。明朝的巡按使，既可以管民，也可以管军；也就是要用文人来管军人，以防军人造反。袁世凯在巡按使的职权内，还可以以大总统命令巡按使会办或帮办军务，在巡按使署，有它的军事组织。民元的都督，多半是由前清的偏裨武官出身，或是革命的草莽英雄。因此，袁世凯所用的巡按使，就尽量利用前清的封疆大吏。这些人多半是那些都督或督军旧日的顶头上司。这样，在旧社会的感情上，督军既不能拒绝巡按使，还要相对地听巡按使的指导或监督。袁世凯认为这是无上的妙法。20
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送“高帽”的学问四（4）
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军民分治是维护国家统一的必须，却损害了大大小小拥兵自重的地方军头的既得利益，袁世凯在这上面犯了众怒，但此举名正言顺，他又挟扫平孙、黄的余威，却也没有人敢于据地称兵，对抗中央。但潜在的不满已经在蓄积，如有机会，是一定会爆发出来的。
在中央的军政方面，袁世凯也开始进行权力上的调整，从而触动某些人的既得利益，使北洋集团内部出现了裂痕。首先，为了牢牢抓住军权，袁在就任正式大总统后，将原总统府军事处改组为统率办事处，将一批高级将领任命为办事员，共计六人：段祺瑞（陆军总长）、刘冠雄（海军总长）21、陈宦（参谋次长、代参谋总长）22、萨镇冰23、王士珍、蔡锷。此六人都是上将军衔，被称为大办事员。这样，袁就将原来由陆军部、海军部分掌的军权和人事任用权集中到自己手中了。重要军务和军队人事，都要经办事处会议，而办事处为总统属下的集体议事机构，陆军部长、参谋总长和海军部长均为办事员，只有总统（同时兼任陆海军大元帅）有拍板权，办事员的作用只相当于参谋、幕僚。统率办事处的作用在分权制衡，“表面上汇聚陆、海、参谋三部，统筹军事，实则减削陆军部之权24。”袁之所以这样做，有他的道理，他发现，有些北洋老人恃功自傲，有自立山头的迹象了。徐世昌曾言及当时北洋内部之矛盾说：
就军人方面，项城成功，所倚为干城者为段祺瑞、冯国璋、王士珍三人，时称为“北洋三杰”也。帝制失败，其原因固然很复杂，而关系此三人者为多。段素性倔强，任陆军部长有年；冯久驻南京，俨然藩镇，渐渐不如当年之绝对服从。项城思以军政大权操之于己，于是在总统府设陆海军统率办事处，以移陆军部之权，已为段所不快。关于军事人员之进退，段请求旅长以上由大总统主持，团长以下交陆军部办理，其用心可以想见。项城又借口北洋军队暮气沉沉，另组模范团，挑选各师旅之优秀将校为主干，以别于北洋旧军队。盖因某公子（即袁之长子袁克定）对于北洋老前辈不能指挥，故项城为其培养新势力，此更予段以最深之刺激。某公子最忌段，段又毫不敷衍，即项城左右其他诸人，段亦皆盛气凌之。后来项城屡次对段表示：“你气色不好，想是有病，应当休息休息。”六月间，又有陆军次长徐树铮参案（三次长参案之一）发生，以迫胁段。段于是请假赴西山，托辞养病，愤愤不平。段管军事教育，又握军政多年，亦有其普遍之潜势力，然摄于项城之威势，也无可如何。25
袁世凯与段祺瑞原来是通家之好的关系，段的妻子张佩蘅是张芾26的女儿，袁世凯的养女。“张芾死后，仅仅留下一妻一女，家境很贫寒。我父亲看到她们这种无依无靠的情形，就把她母女二人接到自己任上。当时，张芾的女儿还在吃奶。从这以后，她们就始终住在我们家里。我父亲和我娘还把这个女儿认作是自己的大女儿，后来我们也就把她叫做大姐。其后经我父亲介绍，嫁给了段祺瑞。在她过门之后，虽然她母亲也跟了过去，但还是认我家为娘家，来往是极其密切的。她每次回到了我们家，对我父亲和我娘，仍然是爸爸、娘地叫得很亲热，我们也把段祺瑞叫做姐夫27。”但是段祺瑞服袁世凯，不服袁克定，这对想搞家天下的袁世凯可就是隐患了，必须拿出办法，弭患于无形。当时任总统府秘书的夏寿田即认为，统率办事处的设立，即在于潜削段祺瑞的兵权：
段祺瑞素性刚愎，有主见，平时对项城不事趋承。担任陆军部长时，关于军官的进退，常以陆军总长的名义颁行，不请示；他所赏识提拔的人，多半是他的学生部属，隐然成为一股势力。而在北洋旧部之中与段的地位不相上下的人，此时都争相追随顺从（袁世凯）。于是项城渐渐觉得段专擅了。28
袁在军事上的另一举措，就是于1914年10月，在北京设立模范军官团。据夏寿田的说法，这也是袁培植北洋新生代力量的手段。
组织模范团之动机，系本于蒋方震29之条陈。蒋认为北洋军队暮气太重，想另行编练，作为模范，建议在统率办事处之下，设立模范师筹备处，先练两师，中级军官用留学生，下级（军官）参用军官学校学生及速成军校学生。总之，一变历来重用速成生，屏除留学生的宗旨。（袁）克定与北洋旧军队素来没有深切的关系，尤其对于宿将不能指挥，早有步武小站，建立一种新势力以对抗旧势力的意思。陈光远30、陆锦31等趋附克定门下，我（夏寿田自称）也是参与其中的一个人。在项城本人，一方面认为北洋军队暮气太重，认为应当编练新军，一如淮军继湘军，小站继淮军的故事；另一方面又打算为其子培养新势力，所以借蒋的条陈，马上成立了一个类似军官教导团的模范团。团长项城自己兼任，陈光远为副团长（克定保荐），筹备员有王士珍、袁克定、张敬尧、陈光远。团址在西城旃檀寺，团本部设在北海。兵士由各师下级军官中抽派，以各师中上级军官为该团下级军官；以训练十个师的军官为目的，分五期训练，每半年一期，每期可以产生四个旅的新军军官。第二期袁克定为团长，陆锦为副团长（克定所荐），挑选一批中学以上学生与各师下级军官配合训练。32
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送“高帽”的学问四（5）
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说到“暮气”，不能不说这是一种普遍存在于人类社会生活之中的现象。就以治军来说，曾国藩办团练，从湖南带出来的都是一些“扎硬寨，打死仗”的三湘子弟，生龙活虎，故能与太平军一决胜负。但打下“天京”之后，曾即认为，湘军暮气已深，断然予以解散复员。李鸿章所带的淮军，起初也是一支悍厉能战的队伍，在与太平军和捻军的战斗中，也善于打硬仗，继湘军之后成为国家军队的主力。然而不过二十年，就又暮气沉沉，在甲午战争中一败涂地。袁在小站练出的新军，起初也是朝气勃勃，令中外人士刮目相看的；北洋六镇也算得上是国家武装力量中的精华，但辛亥、癸丑，与革命党的军队交锋时，虽然不落下风，但在战斗力和军风纪上已经大打折扣了。北洋军的暮气，最为突出的表现，就是在围剿河南悍匪“白狼”过程中的无能与不得力。
“白狼”，原名白永成（1873—1914），河南宝丰人。据说他曾在吴禄贞手下当过兵。1912年末，他组织河南鲁山、舞阳、宝丰三县数百农民造反，次年打出了“打富济贫”的口号，队伍很快发展到数千人，活动区域遍及鄂、豫、皖三省交界各县。孙、黄在“二次革命”期间，曾数次派人与之联络共同反袁。1914年初，“白狼”相继攻破固始、商城、光山等县城，横越京汉铁路，进入桐柏山区；3月攻克湖北老河口，队伍扩大到上万人，在老河口军事会议上，“白狼”作出了避实就虚，西进陕西的决策。随后，“白狼”所部由紫荆关西进，连克商南、丹凤、商县、柞北等县，越过秦岭，直逼西安。陕西都督张凤？33屡战屡败，退守西安，一筹莫展。“白狼”则乘胜由子午岭西进，席卷雩县、周至、武功、乾县，一路“势如破竹，无当之者”；旋又回师攻破永寿、彬县，全陕震动。袁世凯将败军之将张凤？调入北京将军府，代之以北洋系的陆建章；以赵倜代其表弟张镇芳主持河南军事，并跟踪追击“白狼”部队；川军、甘军也受命协防，驻守入川入甘的要隘通道；袁还调北洋第七师张敬尧34部在陕豫交界处进行堵截，形成合围态势。但“白狼”仍连克凤翔、千阳、阶州、通渭、陇西、天水、徽县、陇川等地。6月初，“白狼”所部试图入川时，在甘谷受挫于赵倜部，“白狼”受伤；在突围返回河南的转战中，其部队受到尾追堵截的各部夹击，损失惨重。8月初，在河南鲁山与张敬尧部的激战中，“白狼”阵亡，队伍星散。“白狼”之役，北洋以陆军总长段祺瑞坐镇信阳，大兵云集，而这样一支由农民为主体的部队仍能够转战纵横五省，队伍最多时发展到两万多人，把中原地区搅了个天翻地覆，而人数、装备、训练、给养远远优于“白狼”的北洋部队，以狮子搏兔之力，费时一年八个月方将其扑灭，不能不说是暮气已深的表现。这不仅使袁世凯恼怒异常，就是当时在统率办事处参与军事的蔡锷也由此洞悉了北洋的真正实力，日后他挑头发起反帝制战争的决心，就是来源于此的呢。蔡锷的参谋长殷承？35曾道出过蔡氏发难的原委：
“松坡（即蔡锷，松坡为其字）入京，我实相随。他想要察知袁的虚实，每日必到统率办事处陪袁办公。袁常邀松坡及唐在礼共进午餐，关于剿办白朗的一切计划情报的有关文电，袁尽交松坡审阅。松坡因得以洞悉北洋军的底蕴及其弱点。（蔡）退值后常常谓然而叹说，为了剿平几千乌合之众的白朗，先后调动了所有兵力的三分之二，费时近两年，械齐饷足，奖赏超乎常规，而白朗纵横出入豫、鄂、陕、甘间，如履无人之境，谁说小站兵力足以威令天下？云南一师，足够打败北洋十个师。就军事论，胜算决不属于袁。以是信心十足，毅然回滇首义”云云，他的话颇中实情。36
这样，袁世凯在“二次革命”后的一系列举措，虽属实行中央集权的必须，但也在自己和盟友一方的阵营中，造成了不满、离心和分裂。
譬如，解散国民党，罪名虽然勉强，但总算还有所借口。国民党的政治对手进步党原想借机收编，将未参与“二次革命”密谋而又热中于仕途的那部分国民党议员，招降纳叛到自己阵营中来，使自己成为国会第一大党。所以梁启超等人连上条陈，要求对国民党议员采取收罗政策；在因驱逐国民党议员而造成法定人数不足后，梁等又力主召集候补议员，以维持国会。但袁世凯认为进步党也热中于“责任内阁”，现有国会不能成为自己操纵自如的工具，不仅不予采纳，反而以人数不足难于履行职责为借口，解散了国会，代之以“政治会议”、“约法会议”等御用组织。这不仅使进步党大失所望，而且严重损害了进步党暨其所由代表的那个社会阶级的既得利益。进步党的成员大都是前立宪派成员，在中央和地方议会中的人数都不少，国会及地方议会的解散，等于是砸了他们的饭碗。进步党人本来是袁对付革命党人的政治盟友，代表的是“中等阶级”的利益，而中等阶级实际上是袁世凯改良主义的社会政治基础之一。袁氏独裁专制的做法，使得这部分人离心离德，从袁的阵营分化了出去，如梁启超、汤化龙等相继退出政坛，在实际上成了袁世凯的敌人。在后来的“护国战争”中，梁、汤、蔡锷等立宪党人成为反袁的主导力量和领袖，就是明证。但在解散国会上，袁有拿得出手的理由，当时的进步党人也是无可奈何。
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送“高帽”的学问四（6）
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又如，袁世凯废督，以“军民分治，军人不能干政”为号召，地方上大大小小的军头尽管不情愿，但说不出反对的理由，事出有名，却也无人敢于反对。各省都督，无论是北洋系还是非北洋系的，不仅其既得利益被剥夺了很大一块，而且在名义上也落到了二把手的地位上，心情是愉快不了的，这也使各地军事当局心生不满和怨恨，一旦师出有名，有人倡议，反叛几乎是不可避免的。
再如，设立陆海军统率办事处，原陆军部的权力被削弱，段虽不满，亦没有反对的充足理由。因为“责任内阁制”既已改为“总统制”，原属内阁的权力转移到总统这里，原是题中应有之义。
最后，建立模范军官团，培养新的军事骨干，对暮气已深的军队更新改造，