外流。从９月到年底又有２００万人失去了工作。１９３８年初，商业指数继续下降。很多美国人再次濒于饥寒交迫之境。纳粹德国的《进攻报》幸灾乐祸地指出，美国克利夫兰市的苦难提供了民主制度软弱无能的又一例证。失业人数在年初几个月里又增加了４００万。新闻界人士像他们一度写过胡佛和艰难岁月那样，开始书写〃罗斯福萧条〃了。
政府内部正为〃衰退〃及其对策而激烈地争执不下，他们围绕着财政预算政策和经济发展战略纠缠不休，分裂为〃正统派〃、〃保守派〃、〃凯恩斯派〃、〃布兰代斯派〃等。罗斯福则有些左右为难，他知道目前的情况比１９３２年要好得多，人们是〃困惑多于恐惧〃，但他就是找不到阻止经济继续下滑的方法。摩根索劝他呆在原地静观事态发展的头绪，他认为也只好如此。同时，罗斯福改组最高法院计划和对待静坐罢工的政策，〃两相结合，呈现出摧毁罗斯福联盟的中产阶级基础之势〃。产联领袖约翰·刘易斯辛辣地嘲讽罗斯福对待劳工的〃不岂不倚的态度〃，说这个在１９３６年大选时在工人餐桌上觅过食的人现在却知恩不报，背信弃义。总之，这几件大事交织在一起，削减了罗斯福在国会的权威，有助于反对派联盟的壮大，并使总统的威信在１９３８年降低到了似乎是他上任以来的最低点。
罗斯福招致了多方人士的怨恨和反对。来自各个方面的攻击有增无减。任何能够同他沾上边的事都可以被用来作为诋毁他的素材。他的家庭私事也是被报界大肆渲染。诸如他的小儿子在学校目无纲纪地闹事、违反交通规则啦，詹姆斯不择手段地迫使农场主签署承保单啦，埃利奥特打着父亲的旗号招摇撞平地做生意啦，尤其是他的子女们此起彼伏的离婚和结婚案，更是被报界给弄得沸沸扬扬（罗斯福总统的４子１女先后结婚共１８次）。还有比这更为等而下之的关于总统及其家人的污言秽语。十几年后，约翰·根室写道：“当时反对罗斯福的流言蜚语反映了阴暗敌对情绪，而对他的造谣中伤又是多么阴险毒辣。”
人心的背离是否已经上升为主流现象？在１９３８年夏季的一次全国性调查中，被征询者中只有一半人表示愿意选举罗斯福，如果当时就要求他们投票的话。休·约翰逊得意地宣称：“旧日罗斯福的魅力已经失去它振奋人心的刺激力，这支福斯塔夫①式军队的各式部分，再也不能团结在一起的新问题。同时指出，全党都要注意思想理论工作，建立马，用悦耳的嘶声和胜利的微笑来率领了。〃伯恩斯认为，在１９３８年罗斯福声望下降到最低点时，他仍然拥有大体上过半数的人民的支持。所不同的是，罗斯福在第一届任期内经常给人甚得民心的印象，在１９３８年已不复存在了。这种舆情和民心〃使罗斯福进退维谷。他的巨大力量寓于他个人的政治脾性之中，在于他还能对选民产生魔术般的吸引力。他的弱点在于许多人对他表面上强大的政治权力感到担心。〃另外，在黑人、穷人、中下层、中上层和富人这五大阶层中，除前两个阶层外，其他几个阶层的大多数人对总统的经济政策表示反对和怀疑——
①福斯塔夫，莎士比亚戏剧中一个机智、乐观、爱吹牛的武士——
国内这些令人头痛的重大问题，还不时夹杂着些许干扰他的视线或有损他的自尊心的社会舆论，使罗斯福感到要在其中顺利地理出头绪并予以解决，或干脆超越其上，尔后致力于日显紧要的外部事务——仍然特别困难。事实上，作为主持全局的一国之首脑，他不可能把内政和外交当成两回事，或者在操作时一会儿主理内政，一会儿则主理外务。〃他究竟何时侧重于此，何时侧重于彼，期间是不存在急剧的转折点的。〃事态发展的反复无常和内政外交的对立统一，决定了罗斯福总统难以或不可能进行这种单纯的转移，充其量只是依据现实的需要对工作重心进行某种程度的调整。
观察家们注意到，外部世界的纷扰和阴影并没有使罗斯福变得忧郁、烦躁起来，也没有使这个年近花甲的轮椅总统呈现明显的苍老。他的脸有时显得歪斜，呈灰白色，但这往往是在一场感冒头痛以后才有的现象；他的头脑仍旧保持着对忧愁和欢乐随意开合的巧妙能力。在最后几年的和平岁月里，他享受过许多欢乐日子——做了不少愉快的事情。早在１９３７年，麦克卢尔新闻社就曾向全国２７０家报纸发布过罗斯福总统昏迷在自己办公桌旁的消息，并绘声绘色地说医生发现他的颈部有皮疹，而这正是重病的症状。其实，他只是在１９３８年的某一天晚上，在海德公园晕倒过一次，但几乎立即就恢复了常态。国际局势的危机也没有过多地影响罗斯福总统的工作习惯和领导方式，总统工作室的布置依旧。罗斯福在华盛顿享受过不少忙里偷闲的欢乐之夜：到朋友家聚会、聊天，或者玩赌注不大的扑克。他很不满意麦金太尔医生为他制定的作息时间表。他的烟瘾似乎增大了些。每逢招待重要客人，他总要炫露一下他那调制杜松子酒的看家本领。
面对着国内不断出现的新的政治经济情况和日趋紧迫的国际事态，身为地球上这个最强大的民主国家领袖的罗斯福即令再圆通多谋，也不得不为每一个步骤而殚精竭智，为每一个细节而权衡再三，然后在比较、试探、选择、取舍中谨慎地靠近既定的大体目标。在这个过程中，往往有三方面的因素影响或制约着罗斯福的行为：一是内政问题与外交问题的互动关系。作为操纵杆和平衡器的首脑必须统筹全局，在调节重心时不能顾此失彼或发生振荡。二是国内舆情和民心向背。美国的三权分立和制衡制度决定了许多权限（尤其是外交方面）不在总统和政府部门。总统必须充分地考虑舆情和民心，不能背离得太远而一味追求某种理想主义。这是一种复杂多变的无形束缚，罗斯福长期像害怕冷水一样怕给自己贴上某种不变的标签，正是为适应这种束缚而预先为自己准备好了一些变通的余地。同时，如果要基于某种理念而谋求有所作为的话，他必须等待。而在这个过程中，他可以施用包括个人魅力在内的各种手段对公众和国会进行开导、教育以及其他潜移默化的影响。三是总统个人的行事风格、领导艺术和工作习惯。
罗斯福总统在其第二届任期的中后阶段，其所作所为更加全面而深刻地反映了这三方面因素那无时不在的影响力。
从绥靖到遏制
１９３７年１１月的布鲁塞尔会议之后，美国的远东外交中出现了新的因素——罗斯福总统在总体上没有放弃绥靖政策的条件下，开始并逐渐主张对日本采取强硬的威慑、反击或遏制手段。这种政策的调整或转变是以渐进方式而缓慢地得以实现的。这使得１９３８年之后美国的远东政策在大体概貌上有别于此前的５年，或者说呈示出一种由单纯的绥靖过渡向遏制的中间状态，一种此消彼长的渐进的特征。具体而言，现实主义的（或实用主义的）罗斯福逐步调校了他对于远东局势的视角，进而调整政策以适应因发展着的中日战争而变化了的大形势。因为毕竟一个独立完整的弊端丛生的中国，总要比一个沦为日本殖民统治的中国要好。从１９３８年到１９４１年，罗斯福实际上行走在一条狭窄的小径上：一方面他仍然全力避免或推迟同日本的直接冲突，另一方面则尽其有限度的能量来支持中国的抗战。这两方面显然存在着牴牾之处。事实上，这种矛盾从一开始就冲淡或部分消解了罗斯福在这两方面的努力的效果。这种矛盾最终被珍珠港事件解决了。自那之后，罗斯福的对华政策就被织进同盟军的军事战略与总统关于战后世界的总体考虑之中了，对日政策则简化为战场上的行动。
引起并促成这种政策变化的原因主要是远东事态的进一步恶化，美国政府〃对中日战争看法开始转变。认为这场冲突不能再被看作中日两国间事件，必须看到它对美国利益和世界政治均势的长远意义。……即使一向是如此谨小慎微，美国政策制订者们现已开始考虑可以减缓日本侵略的一些措施。〃而触发罗斯福政府产生这种观念上转变的现实原因，则是一连串令世人震惊和反思的重大事件，这就是德意日法西斯侵略集团的正式形成、〃帕奈号事件〃、中国首都沦陷等。
１９３７年１１月６日，正值布鲁塞尔会议期间，意大利加入了《反共产国际协定》。自此，德、意、日法西斯侵略集团正式宣告成立。东西方法西斯国家在外交上相互支持，在行动上相互配合，以反苏反共为烟幕，掀起了侵略其他国家的惊涛恶浪。这一事件引起了美国政府的不安，因为该协定不仅仅被认为是简单的反对共产主义的表示。意大利外长期亚诺“坦率地〃否认该协定中包含有任何秘密条款，但美驻罗马大使对此却持怀疑态度。罗斯福也怀疑该协定是〃日本、德国与意大利之间的一个秘密的攻守同盟〃，是以征服世界为目标的极权主义阴谋的正式体现。罗斯福认识到，反共产主义曾经是德、意联合干涉西班牙的借口，也曾是日本在亚洲进行扩张的招牌。〃为了回敬这个协定〃，罗斯福决定在经济合作领域中采取行动以表现民主国家的团结，英国表示响应。商贸会谈于是在１１月２０日宣布开始。同时，赫尔和罗斯福都认为建立一支强大的海军是〃使强盗国家对美国表示尊敬的最好办法〃。罗斯福甚至希望加速重整军备不仅可以对强盗国家而且对公众舆论也会产生〃心理影响〃，并唤醒后者对轴心国扩张危险的认识。美国还开始采取一些步骤与英国建立秘密的海军联系与合作。
１９３７年１２月１２日，日本飞机袭击并击沉了停泊在南京附近江面上的美国炮艇〃帕奈号〃和美孚石油公司的３艘油轮。这天天气晴朗，〃帕奈号〃上挂有清晰可辨的美国国旗标志，却遭到日机轮番俯冲扫射，最后被击沉，造成３人丧生，４３人受伤。这种对美国军舰的穷追死打，激起了美国人民和政府的震惊与愤怒。当天，罗斯福总统向东京发出抗议照会，表示对日本滥炸美国舰船深为震惊，要求把美国总统的抗议转奏天皇，指出华盛顿近期内将把事件的全部经过提交日本照会还要求东京表示全面的歉意……赔偿全部损失，并保证不再发生类似的攻击事件。
几天后，美国方面才弄清楚，这次轰炸是〃一些野蛮的、失去控制的、半疯狂的人〃蓄意制造的，而且炮艇被击沉后，救生艇也受到了攻击。于是罗斯福便开始研究惩罚和制裁日本的几个方案。他对内阁谈到，他有权对日本实行经济制裁，特别是禁运棉花、石油和其他货物，由于英国军舰〃瓢虫号〃也遭到了日军的炮击，罗斯福对林赛大使建议，美英两国海军代表系统交换秘密情报，并制定出封锁日本的计划，以便〃再次发生严重暴行〃时实施。１６日，美国给东京发了第二个照会，严正提出要求日方惩办对帕奈号负有责任的军官，并严厉质问日本今后将打算做些什么来维护美国在中国的利益。罗斯福还希望公众舆论将支持自己的强硬行动。
摩根索在１２月１８日的日记中写道：“他（罗斯福）要看看日本人的牙齿究竟有多锋利，也想搞清楚日本人究竟对我们是什么态度。他感到现在是把这些搞清楚的时候了……而搞清楚这些的办法，就是要在此时表现得非常强硬。〃罗斯福的意思是，要求赔偿损失和惩办肇事军官，通过这种形式向日本挑战，看日本敢不敢承担起与美国对抗的风险。如果日本不能满足美国的要求，那么美国就有充足理由采取强硬行动，而即便日本满足了美国的要求，不久也会再发生一次新的类似事件再使美国方面有必要采取强硬的措施。
然而，国内公众舆论在最初的激动后立即理智地冷静了下来。尽管有些报纸、白宫的通讯记者和国会议员认为，这次袭击是对日本采取强硬措施的理由，但绝大多数有关的美国人士则要求不要使这次事件导致战争，政府应把美国舰船从战争海域撤出，以免类似事件再发生，亚利桑那州的参议员亨利·艾休尔斯特宣称，现在没有一位美国参议员会投票赞成对日本作战，而印第安那州的众议员路易斯·勒德洛向众议院提交了他精心完成的宪法修正提案，它要求：除非美国或其领土受到侵略，作出战争决定时，必须在全国公民投其中得到多数人赞成。强大的孤立主义势力似乎应验了林赛的估计：任何摆动将只是暂时的。同时，日本也比较及时地�