到19世纪初，日益扩大的社会积极性，在经济、社会和管理的非官方活动的
增长中明显地表现出来，而专制政府却阻挠政治表现或政治权力再分配的任
何相应发展。这一形势在整个19世纪期间加剧起来，因为社会的团体在进一
步扩展，而下层的官府职能人员也在增加。对权力再分配的要求并没有仿效
欧洲模式。在这个一体化的、中央集权的国家，没有可与欧洲封建贵族相比
的军事上强大的群体，也没有如欧洲市民那样的处于边缘、但在经济上却是
最重要的阶级，能够要求政府作出让步。满族朝廷一直对国内军事挑战的危
② 王业键：《中华帝国的田赋，1750—1911年》，第80、131页。
① 白彬菊：《朱笔：清代中叶的军机处上奏制度与中央政府决策》（耶鲁大学，博 士学位论文，1980年），
第296—308页。
险非常敏感。尽管旧军事势力衰落，但它尚能维持对新的区域/地方军队的指
挥将帅的控制，这些军队是为镇压19世纪中期的叛乱而建立的。最初挑战的
出现并不是由于直接政治对抗，相反，是由于身处边缘位置的人发挥主动精
神和表达意见，这些人接受现制度，但担负了更主动的对付时常发生的危机
的职责。在政局内外的人们之间，在当时国家结构的三个领域——官府以外
的士绅界、都会的低级官吏层和条约口岸——之内，紧张关系发展了。他们
迫切要求权力再分配，即向外从政府到社会领袖人物，向下在行政结构内部
的权力再分配。在19世纪90年代和20世纪第一个10年中，这种逐渐成熟
的反对力量结合起来，并向当时的当局发动了正面攻击。
士绅管理公用事业的兴起，是因为官僚统治机构没有能力在水利、公共
秩序与公共福利等方面，为地方提供必要的服务。例如，堤防管理在明代是
行政部门的责任，但里甲制度崩溃之后，必须制订一种新制度。①由衙役管理，
充满了因腐败和经费不足这两方面而产生的问题。士绅的管理和捐助提供了
一种替代的解决办法。现存一些17世纪上海和宁波等地区士绅参与公共工程
管理的相互无联系的资料。在18世纪下半期，地方士绅看来更频繁地参与了
公共事业管理；而到19世纪初，人们开始发现有关绅董、董事的专门资料。
②“绅董管理”在不同地方以不同的速度发展，视地方的需要和当地名流的活
动能力和财富而定。但是，到19世纪中期，看来这已是普遍的现象。商人和
士绅一样，也管理公共机构。像汉口等城市的行会把向会员提供的服务扩大
到整个社区。①
自治管理在19世纪下半期，分三个阶段迅速发展起来。最初的推动出现
于19世纪中期的叛乱期间，当时地方名流组织了民团，并承担税收和其他通
常由官吏行使的地方权力。第二个推动出自叛乱后重建的需要。承担救济与
重建的主要责任的地方人士，把他们在教育和福利方面的活动扩大到官府外
的管理中属于地方民政结构主要部分的领域。这些活动的经费，主要来自捐
赠，即名流和企业的捐助，以及官吏不能完全控制的商业税款。扩展的最后
阶段开始于90年代中期，当时有功名者和绅董开始在教育和工业方面从事自
强活动。1902年以后，绅董管理的职能已以协会、商会和事业局的形式而正
式化了，这些会、局作为清政府新政的一部分而由诏令设立。②
19世纪管理工作的激增，打乱了地方名流和官僚制国家之间的平衡。士
绅往往被描绘为官吏（特别是知县）和地方社会之间的中间人，与双方分享
某些利益，有时联合一方，有时联合另一方，有时在两方之间斡旋。③新的从
① 伊懋可：《集镇与水道》，第457页。
② 伊懋可：《集镇与水道》，第462—463、472页；斯波义信：《宁波与其腹地》，第442页。
① 关于镇压风潮的一个事例，见威廉〓T。罗：《晚清〓城市的造反及其敌人： 1883年汉口密谋》，《远东
研究中心论文选》第4集（1979年），第71—111页。 更概括的著作：威廉〓T。罗：《汉口：一个中国城
市的商业和社会，1796— 1889年》。
② 关于太平天国时期，见孔斐力：《太平军叛乱》。关于第二和第三阶段，见玛 丽〓兰金：《中国名流的
积极精神和政治变革：浙江省，1865—1911年》。关 于在长江中游的类似过程，见罗：《汉口》。
③ 埃德温〓O。赖肖尔和费正清：《东亚：伟大的传统》，第311—313页。关于 强调士绅破坏性的和谋私
的行为的地方官绅关系的资料，见萧公权：《农业中 国》。士绅的地方政治…社会作用的构成因素的概要，
载魏菲德：《中华帝国的衰亡》。关于中国学者对地方控制和自治问题的见解，见孔斐力：《民国统治下
的地方自治》，载魏菲德和卡罗林〓格兰特编：《中华帝国晚期的冲突与控制》，第257—298页。
事管理的名流没有放弃19世纪的这一作用，但是，在知县变得不太得力的时
候，他们会日益取代地方政府之中的官僚。①虽然名流只是在1909年选举出
的谘议局成立时，才被给予地方政府中的正式规定的任务，但是，由名流社
会合意挑选出的绅董，实际上在前50年已成为一些地方行政机关的一个重要
部分。
这个现象已被看作既与地方军事化有关，也与权力的分散和权力的地方
化有关。然而，只要清朝存在，就不可能表现为简单的趋势。有些地区在叛
乱之后继续实行军事化，枪支分散在民团和土匪相对抗的乡村。但有些官吏
在努力解散民团和控制乡绅取得警察或军事权力方面是坚决而成功的。与此
同时，地方名流的权力又在与学术、商业和社区的利益有关的非军事事务方
面，有了新的可观的增长。
这个趋势最有力地出现在经济和文化的中心地区，而以长江下游最为突
出。在那个区域，农村的动荡不安不只是引起名流向城市迁移，也激起了管
理活动，目的不仅在于地方治安管理，也在于缓解某些酿成麻烦的根由。这
既不完全是乡村的活动，也不完全是城市的活动，因为富裕的、受过教育的
“乡村”名流在城市有商业利益，并与高级官僚有联系。他们设想，民间倡
办的事为上层采纳，或许能改变国家政策，并把他们带到家乡之外的公共服
务中去。这种演变有若干特点。
第一，与官吏阶层抗衡。名流阶层深信自己的自治管理优于官办活动。
他们的主要怨恨指向低层官吏。大多数较高层的官吏赞成有利于公共组织和
公共秩序的管理活动，但是，当有魄力、有维新思想的官吏与同样有魄力、
积极从事公共活动的绅董——他们确信自己是地方各种需要的最佳裁判者—
—接触时，争论就有可能爆发。像丁日昌这样的巡抚，他力图限制地方名流
阶层，并加强知县实力作为行政维新的一部分，不可避免地对官府之外倡办
的事存有戒心。例如，当商人反对厘金税，或地主士绅力图取代衙门胥吏和
差役管理田赋征收时，同官吏的紧张关系就可能加剧。①
第二，爱国主义。许多绅董把他们的活动力看作管理国家事务的才能，
是对时代需要的反应，涉及到更广阔的问题。那些经历叛乱而感到震惊的、
所受教育（常常还有他们的前途）是以公共职责为目标的人士，完全能够按
照民族的框架考虑他们的活动。这一普遍化的倾向，在19世纪末期又因对外
国威胁的爱国的反应而得以加强。
第三，社会凝聚力。绅董属于非正式的、贯穿市场结构和区域界限的士…
商和官…绅社会网络。在长江下游，分崩离析的旧学术界的残存学者，如丁丙，
重新致力于管理事务；官员们致仕后致力于家乡的各种问题；富商管理地方
的事业机构，并为它们设置基金。名流管理的事业机构，在城市等级的各个
层次——下至集镇——建立起来，但常与高级官吏有联系。总之，地方管理
① 富尔：《中国江苏省的地方政治动乱》，第251—259页，第7章；罗伯特〓韦 斯：《太平军造反前夕
地方政府的灵活性》，《清史问题》第4卷第3期（1980 年6月），第17页。
① 关于这个过程，见兰金：《中国名流的积极精神和政治变革》，第2、6章。关 于丁日昌，见乔纳森〓奥
科：《中国地方官僚政治改革：丁日昌在中兴时期的 江苏，1867—1870年》，第143—144页。奥科提到
同治中兴期名流改良主义 和官僚改良主义在地方层次上的竞争。士绅干预征税和在征税上的斗争，见 詹
姆斯〓波拉切克：《士绅霸权：同治中兴时期的苏州》，载魏菲德和格兰特 编：《中华帝国晚期的冲突与
控制》，第244—245页；宗源瀚：《颐情馆闻过 录》第3卷，第6—11页；《桐乡县志》，第6章。
不是孤立发展起来的。②
第四，扩散。管理活动势将扩展开来，不为所在地域或城市等级的层次
所限制。有些个人在他们事业或学术生涯的不同阶段，在不同的地方管理自
治的事业机构。县城里的其他绅董，遍历县境监督村、镇的附属机构。在一
地学得的管理技能可用于他地，地方的机构可用来作为在其他地区活动的基
础。
这些特点，在动员长江下游的福利机构向70年代末华北严重水灾和大饥
荒的灾民提供救济中得到感人的说明。在上海和其他三个浙江、江苏的主要
城市，士绅和商人们为外国的例子所激励，建立了救济委员会。福利事业机
构和公开积极活动的个人，在小城镇募捐，并把捐款转送到这些中心。捐款
然后送交救济委员会的代表，由他们在灾区分发救济款。概略的收支清算帐
目和救济活动的报告公布在上海《申报》上。通过这一募捐运动，地方事业
机构为国内不同地区进行的自主活动筹集资金，从而对长江下游绅董认为具
有全国影响的危机作出了回答。组织工作完全在官府结构之外（虽然有密切
合作），由名流管理的这些团体，在筹集资金方面比官吏更为有效。最后，
报纸在促使公众注意灾情，在通过登载捐款人姓名、为救济委员会提供专栏
等方法以鼓励捐款方面，都起到关键的作用。参加者十分清楚他们活动的自
主性质，《申报》把这些活动说成是“民众捐献，民众管理”——这一说法
也用于地方管理的活动。①
这种非政治性的参与公共事务，由于名流们承担了更多的责任，并认为
应当考虑他们的意见，终于助长了他们的政治要求。然而，直到1900年，除
了个人接触和庇护网络以外，仍然没有任何机制能把公众要求传达给政府。
在19世纪的最后几十年，异化和要求更广泛地参与决策，也在官僚内部
蔓延开来，但起源应追溯到18世纪末。嘉庆皇帝虽然设法重新得到乾隆末期
因朝政腐败而感到幻灭的官吏的效忠，但是，19世纪连续不断的危机一直使
人怀疑这个制度的生命力，并导致要求更广泛的咨询以谋求问题的解决。这
类要求是京城较低级官吏提出的许多建议和批评中原来就有的，未得到重用
的官吏苦于无发表政见以影响政策的有效途径。甚至在19世纪初期仍不可能
就政府应如何运转达成意见一致，而到30年代，爱国主义助长了引起分裂的
积极精神，如许多官吏要求终止鸦片贸易，并批评那些不能打败英国人的领
袖人物。①
效忠皇帝的省的汉族首脑，把清王朝从19世纪中期的叛乱中拯救出来之
后，中央统治各省的权力不得不在较少专制的基础上重建。新的地方军队使
八旗兵黯然失色，清政府像在17世纪中叶那样，再次面临在利害关系的结合
中谋求省的高级官员合作的必要性。②对外政策的讨论在与俄国的伊犁危机、
中法战争和中日战争期间达到高潮，朝廷的虚弱使得对外政策的讨论较易突
破先前限制官吏表示意见的束缚。在这些危机中发表的“清议”，标志着政
府内部开始有反对的舆论。不管某些批评多么不公正，某些攻击多么判断失
① 见《申报》， 1878年6月8日，第4版；1878年7月20日，第1版； 1878年 12月4日，第3版；
1879年2月21日，第3版；1879年8月10日，第3版； 1879年8月14日，第3版。
① 詹姆斯〓波拉切克：《内部的鸦片战争》，第2章。
② 关于地方军队，见刘广京：《对中兴的透视》，《剑桥中国史》第10卷，第477— 490页；及刘广京和
R。J。史密斯：《太平军战争以后时期的清朝军队》，《剑 桥中国史》第11卷，第202—211页。
当，它们所留下的是正在形成的确信：某些主要官吏不可信赖，清�