表现出来。1909年选民约170万人（其中约100万人实际投票），只构成全
国人口的0。42％。在1912年君主政体瓦解后，登记章程更为开明（根据居住
地而不是传统的“出生地”，要求财产和教育的条件也较宽松），选民可能
达到了4000万人。①虽然我们对早期地方和省议会选举中投票者的兴趣和行
为所知甚少，但是由县级关切的政治事务范围可以看出，对地方发展普遍关
切，对县财政问题普遍有争议。镇议事会和县议事会逐渐从传统名流关切的
事务扩展开去，创办了诸如电灯公司和现代诊疗所之类的现代企事业。
纵观民国时期代议制的议会存在的近20年，可以看出它的发展过程呈现
两种对抗的趋向。其一是在较为先进的县，名流扩张和部分政治化。议会和
议事会，作为表达政治利益的一条渠道，对于名流权力的传统机制不适应越
来越复杂的社会和经济体系的一些县，尤其重要。（在较落后的地区，设立
新的公共机构显然不太有用；传统的亲属关系和经济联系仍是地方名流所需
要的。）
另一种趋向是官僚政治的权威通过强制的方式重新逐步地树立起来。面
对难以驾驭的地方议会运动，袁世凯下令废除地方自治，代之以一种更适合
官方控制的形式。袁世凯的体制在县以下保留了区，其辖区大小为每县只设
区4至6个，区长实际上是县政府的官吏，不是社区选举的代表。①袁世凯去
世及其帝制失败之后，地方议会从1921年到1927年有过第二次短暂的繁荣；
但环境已经改变。专门的行政部门已经出现，掌管诸如教育之类职能，所以
议会如今只是开会为这类机构筹资，而不是管理它们。而且县知事通过参事
会——成员仅有一小部分由议会选出——收回了大部分控制县事务之权。这
样，袁世凯对议会制的攻击，可以看作只是重新强力推行官府控制的总趋向
的一个极端例子，羽毛未丰的地方名流政治机构敌不过这种趋势。②
名流领导的议会运动在农民中也不受欢迎。从一开始，地方自治在县一
级显然不可能在民众中组织起支持者。相反，在许多地区，还偶尔发生民众
的暴力事件，以之作为对那种被视为仅仅是名流另一种投机活动的反应。尤
其是民众对新式学校泄愤。这些新式学校比传统学塾花费超出甚多；其经费
必须以日常零售商品消费税和土地附加税的形式从平民中筹集。由于新式学
校和传统学塾相比，农民更难进入，所授科目对他们又不太有用，新式学校
被理所当然地视为征税于民而无利于民。民众忿怒的另一个目标是地方自治
机关本身；有的项目，如为造选民名册而进行人口调查，使民众害怕是征收
人头税的前奏。普遍以地方寺庙充当学校或自治机关之用，触犯了民众的宗
教情感。自治运动早期接二连三地引起骚动，导致纵火焚烧新式学校和自治
运动领袖的住宅。地方名流使自己陷入一种境地，即看来是最进步的改良与
① 芬彻：《中国的民主》，第112、223页。
① 参阅《剑桥中国史》，第12卷，第4章，P。E。扬所著论袁世凯独裁的段落。
② 肖邦齐：《中国名流与政治变革》，第31—34、186—190页，和各处。
发展计划，却被视为经济上的剥削和文化上的触犯。①自治正迫使改良派的名
流与保守的农民进一步分开，而不是创造出一种由名流领导和民众支持的充
满活力的地方政治。县级名流上下都无同盟者，既不大可能从下而上地改革
中国的政治制度，也不大可能成功地与复苏的官僚政治国家竞争。②
① 参阅本书第6章（比昂科著）。
② 王树槐：《清末江苏地方自治风潮》，《中央研究院近代史研究所集刊》，第6集 （1977年6月），
第319—327页。马飞文：《川沙的地方自治与当地民众，1911 年》，《远东研究中心论文选》，第1集
（1975—1976年），第47—84页。罗克 珊〓普拉兹尼阿克；《中国农村的社会与抗议：辛亥革命前夕的
抗税与县乡政 治》（加利福尼亚大学戴维斯分校，博士学位论文，1981年）。
区域政体
从构成宪政运动的提议、章程及地方权力竞争的一片混乱中，出现了一
些改组地方政府的具体活动。由于中央政府失去在地方贯彻其意志的能力，
这类活动首先在省的保护下扎下根来。这一情况实不足为怪。活动是从山西
省的军阀领袖阎锡山的计划开始，他打算通过把新的重点放在村级组织，以
便更好地控制山西。省里的这种创议由于是从军事掌权者开始的，所以不大
可能很重视民众动员或参与。尽管这种计划无不冠以“自治”的美名，但是
实际重点却完全在另外的方面。
山西计划
由山西督军阎锡山在1917年创始的“村制”，是能说明下面过程的例子，
官僚政治的解决办法是从自愿主义和民粹主义的纲领中产生出来的，并最终
成为民国时期地方政府的主要统治形式。阎锡山的村制是两种趋向的产物，
两者的意图都是保守的：第一，袁世凯（在1913—1914年）取消县和省的自
治，接着推行区的地方行政“实验”制度，区是县以下大体上与传统的乡规
模相同的单位。根据袁世凯1914年的计划，这些区由任命的区长管理，区长
实质上是县政府的助手。区被阎锡山采纳作为县与村的桥梁；每县三至六个
区，主要作为警务与税务的行政当局而发挥作用。第二，阎锡山利用乡绅想
通过教育和改造公共道德以求得乡村复兴的积极参与的传统。
山西村制的起源可追溯到乡绅领导的模范城镇河北省翟城；翟城实验后
来在20世纪20年代末和30年代，作为定县计划的基础而很有名（见下）。
翟城米氏家族积极参与地方教育和自治，甚为成功，县知事孙纯斋宣布该镇
为模范镇，后来该县本身又为模范县。孙纯斋于1914年任定县知事。两年后
他被阎锡山选为山西省省长。不管他的提升是否归因于他在村级行政管理上
的独特经验，他抓住这个机会力促他的恩主阎锡山推行他振兴地方政府的方
法。孙纯斋任职不到一年去职，但这种新的行政体制仍然是阎锡山实行地方
控制的基本战略。①
阎锡山的新村制正像它的发展所显示的，与袁世凯政府1914年颁布的地
方自治章程相当一致。这些章程的目的在于驯服民国初期生气勃勃的县和省
的政治活动，因为在县、省的政治活动中，地方名流与官府争夺对地方财源
的控制权。袁世凯废除省、县议会，目的在于地方政府中有更多的官府色彩；
基本单位区的行政辖境太大，难与任何县以下的自然单位一致（例如太大，
难与标准的集市乡镇一致）。它的含意是清楚的，县以下的自治在经过一系
列的规定阶段以后终于出现时，对官吏的监督比对地方社区的政治组织更易
作出反应。①新“村”制所增加的单位就是村，类似清代的“编村”，在村内，
小社区一般在村长领导下相互联系起来。村制随着在山西的发展，变成了一
个传达政府指令的次官府结构。村长一般不识字，依靠县当局指派，几乎不
能独立地主动行事。一份1922年的督察报告断定，他们甚至不能有效地贯彻
① 尹仲材编：《翟城村志》（1925年；台北重印，1968年），第211页。艾恺： 《最后一位儒家学者：
梁漱溟与中国关于现代性的困境》，第146页。
① 关于袁世凯的法规，见陈伯心：《中国的地方制度及其改革》，第58页以下。
官方的命令。区长能力较强，虽然全是山西人，但都不派在本县任职，这等
于把前清“回避规定”扩展到县级以下的行政单位。作为低级行政官吏，他
们不可能鼓动“自治”之类的有生气的地方政治运动。然而，省政府的直接
任命使他们在官僚政治体系中有较高的地位。
山西村制的官府气味，在划定行政村界的活动中得到加强。划定村界是
以已知的行政管辖权代替惯常的人际关系。更重要的是它对土地税的管理有
用。行政村起的作用相当于清代催征税粮的里甲，可是如今有了根据阎锡山
当政初期进行的地籍测量所划定的更准确的村界。②
就行政史而论，阎锡山大受吹捧的“村制”，只不过相当于实质上的旧
时帝国税政体制，加上自愿主义的自治外表，附以十进制户口单位的旧保甲
监视系统的翻版而已。
在这方面，阎锡山的村制是20世纪把整个征税责任确定在村，从而加强
村作为政治行政单位做法的一个例子。成问题的特别税以“摊款”闻名，这
是为满足政府不断扩大的需要而向地方社区特别征收的。摊款最初是一种支
付巨额的庚子赔款的方法，但后来成了为省及地方政府的现代需要，特别是
军事需要而筹款的通行方法。阎锡山在建设军队方面的成功，多归因于他卓
有成效地由村经办摊款向地方社区征税。这显然是他的“村制”的预期结果，
不管如何用改良主义的纲领加以粉饰。
然而，改良主义纲领还是为山西取得了名闻全国的声誉。旧保甲和里甲
的规模被用来推行禁止缠足、禁吸鸦片、公共治安和识字运动，取得明显效
果。梁漱溟强烈批评阎锡山计划的官府色彩，却觉得它在社会改良方面颇有
值得称道之处。总之，我们可以这样评价山西计划，它是一个积极行动的省
政府坚决把官府权力向下推行到村级所做的努力。把它归功于米氏家族的翟
城实验，大多为虚浮之词，但是，当时有一共识：密切注意县以下的政府是
20世纪议程上的重要问题。①
山西不是推行地方政府改革的唯一省份。另一个引人注目的努力是，“桂
系”通过实施全省民团制度来加强地方政府。通过训练村镇领导人员，并把
他们列入民团干部，希望把军事纪律的精神灌输给他们，以便省当局的命令
能有效地传达到下层。这些首领还在“基干学校”体系里担任教师，促进识
字运动，培养公共精神，和鼓励经济自足。从严格的军事观点看，民团可作
为全省征兵的基础。其理想是古老的“兵民合一”思想，不仅是为了建立丰
富的兵源，而且要把高度的纪律意识灌输给全体民众。这种制度在1933年开
始实行，但是没能击退六年后日军的进犯。和山西制度一样，广西模式旨在
通过加强省官僚政治的权力，使之渗透到乡村社会，来实现地方的管理和发
展。①也有人认为省办民团能排斥有势力的“土豪劣绅”控制下的固有的地方
② 里甲单位的演变及其与行政村的关系可见于《潞城县志》，第2卷，第7—10 页。又见《乡宁县志》，
第5卷，第7页；《太谷县志》，第3章。又见萧公权： 《农业中国：19世纪的帝国控制》。
① 翟城地方的鼓吹者自然急于显示他们的创造在全国多么有影响。见《翟城村 志》，第165—231页。山
西制度的全面论述见周成：《山西地方自治纲要》，载 《地方自治讲义》。关于摊款及其影响，见普拉森
吉特〓杜阿拉：《乡村社会中 的权力：华北农村，1900—1940年》（哈佛大学，博士学位论文，1983年），
第326—336页。
① 邱昌渭：《广西县政》，第222—241页。《广西民团概要》。李友华：《地区与 国家：中国政治斗争
中的桂系，1925—1937年》，第170—193页。
民团。
省里的这类主动精神，往往能反映其军阀靠山们的兴趣和气质。山西制
度强调保守的社会目标和道德的提高；广西则在社区建设的辞藻以外，强调
尚武的民族主义。两者都赞颂地方自治，但它们的实质是官府控制。值得注
意的是两者都决心使官府在组织的最低层作到有效的控制，实际上是把官僚
政治扩展到它晚清的层次，也就是县以下。在这方面，山西制度尤其重要，
因为它影响了1928年以后南京政府的地方制度。
南京政府关于地方行政的早期政策
作为保证社会改造和国家统一的运动，20世纪20年代的国民党人取得
政权，承担着实现孙逸仙的民主中国理想的责任。这个理想体现在《建国大
纲》中，表达了他在宪政问题上成熟的观点。《建国大纲》发表在1924年，
当时国民党与苏联的联盟正在积极进行，值得注意的是它反映国民党左派的
观点甚少。实际上它是孙逸仙长期坚持的如何实行民众主权观点的重述与完
成。
孙逸仙认为不习惯于立宪政府和政治参与的形式和观念的国家，建国必
须遵循自下而上，从县到省，到中央的顺序。公民必须在国民党的监督下，
根据县的模式，在“自治”的形式和实践方面接受训导。在