以察觉潜艇的螺旋浆声）、探测仪和深水炸弹的试用与改进，
已表明它们在用以对付第一次世界大战时的那种小型潜艇方
面很有成效。实际上，这种护航系统比其他任何一种因素都
起了更多的作用，它基本上能够使美国部队和供应物质安然
横渡大西洋。
巴黎和会期间，罗斯福正在欧洲各地处理美国海军的复
员工作。在清理美国军事物质时，他同法国人进行了激烈的
讨价还价。此时，他听到了特德叔叔于１月６日因动脉栓塞
发作去世的消息。
威尔逊从巴黎和会带回了由他负责草拟并被写进《凡尔
赛条约》的《国际联盟盟约》草案。该草案是他的〃十四
点〃的具体化，它设想在国家自决、自由贸易以及由国际联
盟维护和平的基础之上建立起世界秩序。他解释说：〃我们所
寻求的，是在被统治者同意和人类有组织的舆论支持的基础
上实行法治的局面。〃他坚持认为，民族自决就是国内政治中
的民主在国际上的同义语，因此应体现被统治者同意的原则；
自由贸易则可以缓和国家间的敌对竞争并促进经济繁荣，而
国际联盟就是通过互相保证领土完整和采取共同行动反对侵
略来保证这整个体制的设施。可以说，国际联盟饱含着威尔
逊的心血和理想，他出自内心地强烈希望它能在国会获得通
过。但他返回美国时，却发现参议院内气氛乖戾，共和党以
两票的多数控制着参议院。他的主要对手、参议院共和党多
数派领袖、参议院对外关系委员会主席享利·Ｃ·洛奇负责
初审条约，洛奇为了阻止民主党作为缔造和平的政党进入
１９２０年的选举，他要使盟约被修改得不再带有威尔逊的印
记，否则就宁愿它夭折。
但威尔逊这一次不打算作出任何妥协，形式问题已同坚
定的信念融为一体。９月３日，他决定背离华盛顿政治的传统
做法，为他的国联问题直接向美国人民呼吁。年逾６０的他不
顾劳累、病痛和挫折，作了有史以来最为艰难而无益的巡回
演说，简直在进行一种殉道式的追求。在作了４０次演说后的
９月２５日，他在科罗拉多州的火车上得了中风。１９２０年３月
１９日，参议院以１４票的多数否决了条约。威尔逊因那不可调
和的党派偏见、促狭的个人恩怨，以及自己不能通权达变、执
着于自己的政治理念而昧于世情，导致了自己政治生涯中悲
剧性的失败。
对于发生的这一切，富兰克林·罗斯福并非一个无动于
衷的旁观者。他自始自终地观察着这场盟约之争走向灾难性
的结局，像观看古希腊悲剧的观众一样感到无能为力，爱莫
能助。这个时期，主要由于受到威尔逊的〃新自由〃信念和
国际民主思想的影响，罗斯福在关于美国与外部世界关系问
题上的思想有了发展。他充分地认为，美国政府必须通过加
入国际联盟来实践和平与发展的崇高理想，否则美国将可能
回到〃一种同外界隔绝的古老中国的长城政策上去。〃他认为：
不这样做不仅对美国和整个人类的道义而言是错误的，而且
同国际现实也是格格不入的，因为未来年代里的国际事务将
会出现许多危机，美国将〃不可能不发出重要的乃至是支配
性的声音来。〃因此，他把自己站在威尔逊这一边的姿态称之
为〃一个现实主义的抉择〃。他甚至把威尔逊起草盟约时用的
那张桌子运回到了海德公园。他多次发表支持国际联盟的演
说。但他那敏锐的政治嗅觉使他意识到人民中间正在出现战
后通常会发生的那种政治情绪逆转的趋势，理想主义的大幕
已渐渐收起，所以罗斯福在演说中少了几分威尔逊式的理想
与激情，而把他支持国际联盟的论点建立在讲求实际问题和
强调实验的基调之上。罗斯福之所以迅速完成了从鼓吹扩军
备战到支持国际联盟的过渡或转变，是因为在他的国际事务
概念中，他认为两者原本就是一种相辅相成的关系。当然，他
也相信，作为威尔逊主义的强有力的发言人，无论起受欢迎
与否，都将在日后任何选举运动中成为有价值的资本。
罗斯福从威尔逊的悲剧性结局中悟出了一些对他将来大
有裨益的心得体会。他对埃莉诺说：〃我们应该有一些别的谈
判条约的办法，现在这套办法不知已经失败多少次了……，照
现在这样，由总统和国务卿去谈判和签署条约，等事情办完
后再送交参议院，这种做法不对头。如果我来干，我将尽可
能对参议院甚至整个国会做到推心置腹。我要使他们对原则
问题承担义务，然后再在谈判中制订具体细节。这样就能有
把握了。〃罗斯福认识到，总统如何去同与自己充满敌意的议
会打交道，将是一门高超的政治技巧。威尔逊总统失败的教
训在于：缺乏政治灵活性，甘愿付出高昂代价而固守不合时
宜的道德理想高地，拒绝妥协和撤退。他还清楚地记住了威
尔逊曾经在某个场合讲过的话：
〃要随和一点，要根据宪法的真正精神采取行动，要主动
与参议院建立信任与亲密的关系，而不要祈求全部实现自己
的计划，也不要以不是接受就是拒绝的最终形式向参议院提
出这些计划；为了进行一些名副其实的协商和调解而不是挑
战和竞争，在他的计划讨论之时，他要与参议院领袖保持彼
此信任的联系……〃
可惜威尔逊在同洛奇参议员打交道时，忘记了自己的这
段至理名言。
水手本色与既定航向
海军部只设一名助理部长。７年多里，罗斯福日复一日地
处理着那些层出不穷而又棘手的行政事务，积累了丰富的使
他日后当总统时也受益匪浅的行政管理经验。
当时，和平时期的海军是一个庞杂而松散的组合体，它
还没有完全实现从帆动力向蒸汽机的过渡，它在几十个造船
厂、船坞和海军设施里雇用有大批文职人员，海军和海军陆
战员的在编人员已达６５０００名。其陈旧、低效率的管理机构
及运行方式可追溯到泰勒和波尔克任内，长期基本上没有变
化。和平时代它得不到政府和公众的有力支持，年度拨款仅
为１４３５０万美元。罗斯福通过对自己管辖领域情况的全面检
查，认为在现有条件下从根本上改变现状是不现实的，他首
先能够做的就是大力提高海军的效率。同时，这也符合威尔
逊新政府提倡的〃新自由〃精神和进步改革运动。
他广泛听取意见，只要他认为是好的建议就一概采纳，而
从不去考虑它出自谁手。他呼吁文职人员和海军军官之间要
精诚合作，尽量减少意气之争和平狭的派性磨擦。“在我看来，
没有什么比让大家感到是'来自同一个俱乐部'更能提高工
作效率了”。他对由一大堆惯例、手续和规定所垒起的陈规陋
习，对毫无生气而压抑个性的层级节制、繁文缛节、衙门作
风深恶痛绝。他在作出某项决策并采取相应行动时，尽量绕
开这些羁绊而去充分相信被证明是正确的东西。他决定对东
西海岸的所有军用造船厂进行一番关、停、并、转的大改造，
将具备条件的厂改为能够充分开工和自给自足的工业基地。
因其计划周密，工程效率高，从而为政府节省了大笔资金。
但他并不是一位只顾盲目追求效率而不管其他影响的经
营家。譬如〃泰罗制〃是业已被公认为可以大大提高生产和
管理效率的科学方法，他领导下的军用船舶制造和修理业的
劳工在大战前就有５万多人，这些有组织的工人坚决反对推
行这一〃巧妙的剥削手段〃，于是他就放弃在各地工厂中采用
它，这使得他名扬全国。他还在路易丝·豪的坚持下出席关
于劳工政策的听证会，以便亲自掌握这一政策的实质。他通
过这种途径，同辩论各方都保持对等的接近，并很快学会了
同工会领袖们搞好关系。战时的海军部与工人组织的关系出
现了新变化，为此专门为海军部创设了营地调整委员会和劳
动标准管理处，以负责推行工资和工时的标准化。但机构设
置之初极不健全，又无先例可循，作为委员会成员的罗斯福
又不得不同这一大套混乱不堪的制度打交道，他在几个关键
环节的成功介入，有促于工人工资的小幅度提高（不得超过
１０％），从而有效地减少了劳资冲突。在他任职的７年多里，
这些被组织到劳联各行业工会的工人们没有举行过严重的罢
工。但是，在处理劳工问题的过程中，他不可能单凭一己之
力就改变那种由来已久的武断、偏见、排挤、推诿、忧虑、攻
击一切、坐等研究结果以及退缩不前的现象。
罗斯福在采购军需、签订订货合同、负责基本建设时不
得不同承包商、经纪人、制造商进行复杂而艰难的周旋，同
这些对手的谈判和争论增强了他作为一名进步政治家的声
望。在面对那些为争夺装甲钢板营造权而作出相同投标报价
的制造商、那些垄断优质煤的矿场主、哄抬物价的投机商、索
取高额佣金和回扣的经纪人时，他不得不与之正面交锋，寻
求有利的突破口。费用总开支取决于国会的定额拨款，罗斯
福的立场是，让每一美元都发挥它最大的效益，用节省的经
费来购买更多的军舰。有一次，几家美国主要钢铁公司提出
同样报价竞争装甲板的建造合同，罗斯福转而接受了一家英
国公司的低价，美国制造商协会指责罗斯福这种〃非爱国主
义的行为〃。罗斯福愤怒地反击，声称这些趁国家卷入战争之
机而欲大捞一把的制造商根本不配奢谈爱国主义。另有一次，
为了省钱，他从其远亲经营的维拉德·布鲁斯公司购进了一
批质量有问题的煤，国会为此进行了调查并举行了听证会，罗
斯福在罗伯茨众议员的质询下坦率地指出，此举旨在打破荒
谬的煤矿价格垄断，况且在购买了合同中的一小部分并发现
气质量不好后，我们已主动中止了这份带有试验性质的合同。
罗斯福在战时负责分配定货单，他认为政府企业在战时的职
能主要是补充私营工业的不足，所以大部分定单理所当然地
应分配给私人承包商，而一般来说这个过程是比较容易以权
谋私的。他很清楚共和党将在下一年控制国会，而威尔逊领
导下的战争方针，包括海军部的战事行为均将受到严密的审
查，他显然不能让自己处于易受国会的任何攻讦的地位上。结
果，战后国会的调查委员会除了发现罗斯福过多地照顾了海
军造船厂的工会，以及将部分定货单分给了与自己有交情的
公司外，在海军部战时由他负责经手开支的几十亿美元中竟
然没有任何可称之为丑闻的事件。
罗斯福在处理具体问题以及应付局势方面进步得很快，
他总是直接了解各种情况，他通过形形色色的人来不断丰富
自己对政府僵化、繁琐的工作方式的认识。陆军部长牛顿·
Ｄ·贝克对弗兰西斯·帕金斯说：〃年轻的罗斯福很有前途，
不过我认为这样不加选择地和人们保持广泛的交往会耗尽他
的精力。但正如我所观察的那样，他正是依靠这种交流来澄
清自己的，并丰富自己的经验的。〃他有时像一块海绵，不加
区别地吸收各种知识和意见。他有时又像集邮那样，先从各
种角落搜集意见，然后再由他自己决定把它们放在哪里。从
善如流、集思广益、为我所用，这也是罗斯福从威尔逊那场
因固执和刚愎自用而引发的悲剧中吸取的教训。他自己很少
制定新政策，但他从各方面吸取新东西。他涉及的几乎每一
件重要事务都包含着政策、技术、政治和商务诸要素，他总
是每走一步就看一下结果。〃他的态度是：不断地将坚定的行
动与谨慎的承诺以及对结果的关注结合在一起。〃如此热衷于
试验和探索表明了他风格的灵活，这种风格也集中体现在他
与人们的交际方式上，在路易斯·豪的帮助下，他日益熟练
地掌握了沟通不同利益、不同的好奇心、不同反应和感情的
诀窍。
海军部还负责美国海外领地以及驻有美国海军陆战队的
所有地方的事务。罗斯福作为助理海军部长不时地前往这些
地区巡视，他去过加勒比海地区的巴拿马、波多黎各、海地、
古巴、多米尼加、维尔京群岛，太平洋地区的萨摩亚群岛、关
岛、菲律宾、夏威夷、威克岛、豪兰克等地，还去过大小无
数的海外海军基地和军事设施。所到之处，他认真检查驻地
军官所采取的步骤及其后果，鼓舞海军士兵的士气，监督属
地法令的实施。几乎每次从海外回来，他都要照例呼吁一番，
主张美国应当拥有