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在国会中，讨论曾集中于精神障碍的危险性。许多与精神障碍有关的暴力情节已成为著名事件：约翰·辛克利枪击里根、大学炸弹客、罗塞尔·威斯顿枪杀两名警察、精神分裂症发作的安德鲁·戈尔茨坦把一名妇女推到纽约地铁列车下、邮局枪击案和最常见的恐怖校园枪击案——发生于利特尔顿、亚特兰大、肯塔基州、密西西比州、俄勒冈州、丹佛和亚柏达。根据新闻报导，1998年有一千多件谋杀案的凶手是精神障碍者。忧郁症不像躁郁症及精神分裂症那样常与这类事件有关，但剧烈的忧郁也会让人发生暴力行为。把注意力放在精神障碍者的危险上会助长忧郁症的污名，强化大众对精神障碍的负面印象。不过，这对获得经费极有助益，许多人不愿出钱帮助陌生人，但很乐意付钱保护自己，利用“那种人会伤害我们这种人”的说法才方便政治运作。最近英国一项研究显示，虽然只有百分之三的精神障碍者可能会伤害他人，新闻中关于精神障碍者的报导却有近一半是强调他们的危险性。“议会中的精英分子常抱着自以为是的心态，而不去弄清楚促成这些恐怖行为的状况，”凯普特议员说：“所以，在讨论提高心理卫生经费的问题时，他们却想以大规模增加警力来防范。我们防范那些人要花上兆美元，但帮助他们只要花少许经费。”克林顿总统曾为精神障碍者辩护，并支持高尔夫人的白宫精神障碍会议，他对我说：“在利特尔顿、亚特兰大校园枪击案，与国会山庄的警察谋杀案的悲剧之后，我们只希望大家坐下来，关心这个急迫的问题。这方面法律的重大修改，是一次又一次的悲剧换来的。”
国会里的议员无论态度如何，都不愿作决断，因为“在某种抽象的道德观上，他们是保守分子，”里沃丝议员指出：“你必须让它成为一般大众的问题—— 一般大众问题才是他们最感兴趣的。”她是露凯玛和凯普特所提条款的忠实支持者，就像这两位议员一样，如果议案中有不当的措词，她便加以解释。这项议案没有使用合乎道义责任的道德语言。该议案是威斯顿在首都犯下枪击案之后紧接着提出的，其中提到自我防卫。“精神障碍者无论是否有暴力倾向，都是我们想要帮助的对象”，露凯玛对我说，“但我们的力量是有限的。我们要得到相当的支持，必须让大家知道这件事关乎他们的切身利益，一定要想办法。我们得说，这是为了不让他们或选民身边随时可能出现凶残的犯罪事件。我们不能只是说，这可以发扬和彰显人道主义精神。”经济方面的论点相对较少提到，让人们脱离救济，投入社会工作中，这种看法对国会来说还是太模糊了——虽然麻省理工学院最近的一项研究显示，重度忧郁症者的工作能力会大幅下降，但开始药物治疗后，就会回到一般水准。另外两项研究显示，处理精神障碍患者的问题，在财务上获益最多的方法，就是帮他们找到工作。
艰难的政策改革（4）
最近与忧郁症有关的研究开始对立法者，甚至是对健康保险机构，产生重大影响。如果得了忧郁症而不治疗，会让你更容易得传染病、癌症和心脏病，那么忽略它就会付出昂贵的代价。已经可以证明的是，忧郁症未得治疗所需的代价愈高，那么投入这种病症的经费就会愈多。前华盛顿特区市长候选人约翰·威尔逊曾自杀过，有一次他提到：“我相信死于忧郁症的人比死于艾滋病、心脏疾病、高血压等其他病症的人还多，因为我相信忧郁症会招来所有这些疾病。”
争论一直集中在保险对参保的社会各阶层是否平等，却没有人讨论未参加保险的忧郁症患者。“医疗照顾计划”和“低收入户医疗补助”依不同的情况提供不同等级的援助，但都不提供向外延伸的援助，大多数贫困的忧郁病患无法自己寻求协助。我看来，为贫困忧郁症者提供医疗势在必行，于是我到国会山庄分享我在前几年的经验。我以一个临时行动者加上记者的奇特身分到那里，我想知道他们目前已经做了哪些事情，还想说服美国政府进一步改善，这对国家和那些曾以自己的故事令我深深感动的人都有帮助。我想提供我作为局内人的经验以供参考。雷德议员十分了解这种情况：“几年前，我打扮成流浪汉的潦倒模样，戴着棒球帽，穿着破旧的乞丐装，在拉斯维加斯的游民收容所待了一天一夜，隔日又到雷诺城做同样的事。无论你写多少关于百忧解和所有可治愈忧郁症的神奇药物的文章，对游民都没有什么帮助。” 雷德在贫穷家庭中长大，父亲死于自杀。“我后来意识到，只要有个人愿意和父亲说话，再加上药物治疗，他可能就不会自杀。但我们目前没有这类的立法。”
我和参与《心理卫生平等法》提案的多明尼西议员会面时，提供了几项我已查证过的故事和统计数字，然后阐述证据十足的趋势，这个趋势可明显从这些故事中看出。“假设，”我说：“我们要是可以整合这些证据，那么所有充满偏见、漏洞百出的资讯和派系争斗的问题，都可以迎刃而解。要是我们说，为贫困的忧郁症族群提供充足的心理卫生医疗有许多优点，对美国经济、对退伍军人管理处、对社会——因忧郁症未获治疗而蒙受重大损失的纳税人，和这项投资的受益者，也就是活在痛苦中的人——都有好处。那么，难道不应该进行这项改革？”
“如果你问的是，我们是否可以只因为在经济利益与人道主义方面的好处，而要求更积极的改变，”多明尼西说：“我要很遗憾地告诉你，答案是：不行。”有四项因素阻碍联邦照顾贫困者的计划。第一项，也是最难解决的一项，是全国预算的结构。“我们现在是每项计划有它自己的经费，”多明尼西说：“我们面临的问题是，你所提的计划是否需要增加专款，而不是考虑它能为国库省多少钱。”你不能马上减少其他经费；不能因为要支付新的心理卫生服务经费而在一年之内削减掉监狱与社会福利的经费，因为这项服务的经济效益累积很慢。“我们评估医疗服务输送系统，并不单以支出为依据，”多明尼西证实了这点。第二项因素是共和党领导的美国国会对指导医疗业并不热衷。“那就变成了命令，”多明尼西说：“有人在不同程度上支持这项立法，但是他们在意识形态上也不赞成对州政府、保险公司和任何人下命令。”《联邦法》中的《麦卡伦·佛格森法》，把健康保险的管理工作留给州政府负责。第三项因素是，如果你的政见只锁定在改善长远的社会基础设施，而不是提出选民立即可见到结果的炫目政见，相对来说你不容易当选。第四项因素，以威尔斯顿议员遗憾又讥讽的话来说：“我们活在一个急功近利的民主制度里。议员捍卫的是选民关心的事。患忧郁症的穷人在投票日那天是蒙着头躲在家里的床上——这表示他们在这问题上没有多少发言权。贫困的忧郁症患者不是你愿意赋予权利的团体。”
和彻底失去权力的族群相处之后，再与位高权重者相处，内心感受会很复杂。对国会议员进行访谈之后，我内心激动的程度并不下于与贫困忧郁症患者的访谈。《心理卫生平等法》是跨党派的议题，以多明尼西的说法，共和党和民主党“争相表现对国家心理卫生研究院的关爱”。国会一致赞成投入比预算更多的经费给美国国家心理卫生研究院；克林顿总统在1999年批准了八亿一千万美元的经费；约翰·波特议员是预算评审委员会中的主席，已连续当选十一届，还全力支持基础科学研究，国会在他的领导下，把经费提高到八亿六千一百万美元。在2000年的行政事件中，国会将“社区健康服务整笔拨款”提高了百分之二十四，达三亿五千九百万美元。总统要求总统办公室为找工作的精神障碍患者保留职位。“如果我们要成为温情保守主义者（美国共和党在2000年总统大选喊出的口号），”露凯玛说：“大概就是从这里开始。”每项重大的心理卫生议案，都可以得到民主党和共和党的支持。
议员背后的故事（1）
在国会中为精神障碍者争取权益的议员，多半有自己的故事，促使他们进入会场挺身直言。雷德议员的父亲死于自杀、多明尼西议员有个得了严重精神分裂症的女儿、威尔斯顿议员有个精神分裂的兄弟、里沃丝议员有严重躁郁症、露凯玛议员和一位精神科医师结缡五十年、鲍布·威斯议员大学时，曾在暑期到精神病房进行公共服务，与精神障碍者结缘。“事情不应该是这样子，”威尔斯顿说：“我希望我个人能通过对伦理的研究和反思了解这个议题。但对许多人来说，精神障碍问题依然十分抽象，只有在不经意的情况下亲身遭遇这个问题，才能感受到它的紧迫性。我们需要用教育来为立法铺路。”
威尔斯顿一谈到精神障碍就十分激动，好像病患是他的亲人一样，当1996年《保险平等法》在议会中被讨论时，他以令人动容的口才叙述了自己的经验。多明尼西绝非多愁善感之人，在他简短地讲述自身经验后，有几位议员也上台述说了自己亲人和朋友的故事。那天的议会比较像在进行实证支持治疗而不太像政治辩论，“大家在投票前走到我身边”，威尔斯顿回忆道，“对我说，‘这对你非常非常重要，对不对？’我说：‘没错，比任何事都重要。’那就是我们赢得投票的原因。”这是一个开始，一项象征性的法案，而非带来重大改革的法案，因为它把是否要提高整体治疗经费的决定权交到保险公司手上。这项法案无法改善病人接受医疗的品质。
在二十世纪九十年代末期，大部分社区健康计划的经费都遭到删减——这些计划经常因为未得到适当医疗的人发生暴力行为而遭受谴责。这些计划如果能让大家都平安无事，才算功德圆满。但社区健康计划在保健功能上的不足，遭到媒体的痛斥。这些计划是否照顾到了健康的人，这种问题常被提起；却很少有人问到是否照顾到了其目标社群。“大量的联邦税金收入投注于这些计划，”露凯玛议员说：“有证据显示，钱都被分散到各种无关的地方计划里。”威斯议员把克林顿1993年的健康医疗辩论会评论为“本身就是一种令人沮丧忧郁的经验”，并指出，美国国家心理卫生研究院并未提供可显示出整体平等法有利于地方商会的具体资讯。社区心理卫生诊所的确存在，但他们较常处理的是像离婚这类相对较简单的问题。凯普特议员说：“社区心理卫生诊所应该为各方面的症状提供药物治疗、后续追踪和口头咨询。”
强制入院制度是法律社群与立法社群之间的争论点，前者主张维护公民权利，后者认为不强制治疗发疯和受病痛所苦的人就是一种罪行。“对这件事采取极端观点的公民权运动者，没资格谈这个，其意见也不足取，”露凯玛说：“他们披着公民权的外衣，其实是在对人民施以异常残暴的酷刑，完全不顾这个社会有治疗技术的事实。不强制入院治疗就是虐待。如果我们对动物进行收容治疗，‘美国防止虐待动物协会’会与我们站在同一条阵线。如果病患不愿服药，不愿接受适当的治疗，就应该强迫他们进行入院治疗。”这种政策已有先例，像肺结核即为其中之一。如果有人得了肺结核，不愿守规矩按时服药，到了某种程度，护士就会每天把抗结核药送上门来。当然，肺结核是有传染性且无法抑制的疾病，会发生突变，造成公共健康的危机。但是，如果精神障碍是有害于社会的话，采取肺结核模式的强制手法就有道理。
强制入院法是上世纪七十年代的大议题，当时是这种收容所的全盛时期。现在，许多想接受治疗的人却不能如愿：大型收容所关闭、短期疗养院强迫还没复原的病人出院。“现实是，”1999年春季号的《纽约时代杂志》上说：“医院没办法快速医好病人。”虽然有这种问题存在，但还是有人在非自愿的情况下入院。如果可能的话，最好是说服他们入院，而不是强迫。此外，更重要的是，订出必须采用强迫手段的共通标准。若是水平不够或不怀好意的人得到权力，让他们决断谁有病、谁没病，不依程序强制病人进入收容所，就是最糟糕的权力滥用。
病人可以进入开放的收容所疗养。长期疗养院里，大多数病人可以自由外出和上街，只有少数人需要二十四小时的监视或监禁。疗养机构和住院病人之间的契约是自发性的。法律学者比较支持让人自己过自己的生活，就算他们