着在整个江北地区，人们广泛从事数量相对较小的贩盐活动。为数更多的食盐被偷运出该地区，以有竞争力的价格在其它地方出售。 对于制盐者来说，私下销售食盐是一条显而易见的生财之道。由于各种原因，官员们在阻止食盐非法流出盐场方面遇到了困难：人口在增加，而品官数量却非常固定；沿海及内地的大量渔民和船只使高度的流动性成为可能；行政管辖范围太大，实际管理效果有限；煮盐、捕鱼、耕作等寻常就业途径的回报较低；地方绅士的影响或领导能力微不足道。李澄在19世纪20年代宣称，在两淮盐产区非法交易的食盐当中，来自两淮盐场的占了三四成。这并不是他那个时代的新问题。1737年，巡盐御使请求筹集资金从盐厂收购过剩之盐，以限制走私者所能获得食盐之数量。1745年，淮南各盐场以产盐不足定额为由增加了27座盐炉，生产能力得到提高。而与此同时，未售出的官盐就堆积在附近的港口，这显示产地流失的食盐正在降低应税之盐的需求，同时留给盐场的食盐却不足以填补随后的定额。 江北地区合法商人控制的食盐之数量，实际上在最理想的情况下也非常之小，因为在大多数州县，小贩们都在从事合法、免税的小额食盐交易。南部的淮安、扬州和通州各地区，额盐最初仅被解往江都、甘泉和山阳，即扬州府和淮安府的本县。其余州县被认为位于盐产区内，或者过于靠近盐产区，因而在那里销售应税之盐的建议显得不可行。由于实践上的原因，仪征被归于零售盐区：称量和重新包装过程中，许多食盐散落在外，以至于仅仅损耗之盐的私下交易，就能动摇将额盐强加给该县的任何设想。 零售制度允许沿海州县的穷困者从盐厂购买少量食盐，在免税的江北各县出售。1736年，当局试图简化该制度，零售资格被限制为60岁以上的老年男性、15岁以下的小男孩、身有残疾的年轻男子、老年妇女和无助孤儿。申请者必须亲自去所属县衙，符合条件者将发给盖印腰牌，允许他们每天从盐场购买最多40斤盐。这就是“老少”制度。但年龄要求几乎从一开始就被放弃，至少在两淮盐区如此。 在淮南额定盐产区内，扬州的两个本县被认为是阻止食盐走私的第一道防线。它们被归为地方或“食岸”之列，作为保护更遥远的纲盐接受地（“纲岸”）的“藩篱”或缓冲地带。“食”盐比“纲”盐更便宜，因为其税负更轻，但比附近零售区的食盐更贵，如果后者参与竞争的话它就很难销售出去。这两个县显然很容易成为私盐的入口，因为它们几乎被零售州县所包围：东边是泰兴和泰州，北边是高邮，西边是仪征。此外，还有沿着大运河而来的恒定物流，包括漕运船只，它们是臭名昭著的私盐运送者。 尽管有着环境方面的种种不利，但江都和甘泉的26710引定额，在清朝前期似乎一直具有可行性：如果偶尔需要进行一些调整以处理未售之盐的话，这也是为了适应其它口岸在特定年份的情况，那里的官盐销售可能由于水灾或饥荒而中断。直到乾隆时期，这一定额的完成都没有遇到持续性的严重困难。控制江都和甘泉私盐贸易的努力，以及扬州城库存“食”盐的累积，表明私盐贸易在18世纪得到了稳定增长。 清朝初期，对于江北地区交通线路的巡查看来是临时性的；巡商和巡役承担着这方面的主要责任。巡商可能是徽州小商人，受雇于更加富裕的同乡。成本由运库和商人自己分摊。对于作为两淮和两浙盐业市场区域之分界线的长江的巡查，则是江宁江防同知的职责，由位于长江南岸的镇江水师所部承担。江防同知驻南京，远离问题地区，参与盐务巡查的军队数量很少，出于这些原因，江防同知于1717年移驻江都县东边的三江营，随后又从镇江分拨150名士兵汛守该处。在西北方，一支五人微型部队监控着经过洪泽湖的运盐船只，这片辽阔的水域提供了从大运河到安徽的通道。 雍正时期进行了彻底的行政和财政改革，盐政也被置于密切监管之下。1723—1725年任户部尚书的卢询估计，走私者和在册商人销售的私盐数量是官盐数量的好几倍。雍正皇帝试图通过机构改革来找到一条出路。改革措施之一就是授予盐课司大使品级，如前所述。从1728年起，盐务官员和地方官员一样领取养廉银。 这一时期的第二项重要改革，是由南京的两江总督兼摄总理两淮盐政一职。最先担任这一新职位的是年轻的尹继善（1696—1771），他发现江北的盐务监管不能令人满意。他指示地方官员从大户人家征募盐务巡役，此举背后有一个可疑的假设，即富人比穷人更不容易屈从于走私的诱惑。这些巡役将驻守在交通线路的重要交叉口。巡商以前雇用的巡役也可以保留，如果他们的表现令人满意的话。从淮安和扬州两地共征募了464名巡役、186名水手和89艘巡逻船只，他们将在大江南北各条交通线路上巡逻。其中一大半驻守在扬州府境内，特别是江都、甘泉和仪征县境内。从苏北职官制度的角度来看，这是一个非常有意思的变化：地方行政部门正在卷入盐政事务，就跟盐政当局正在卷入治水领域差不多。 不久之后军事监管也得到了改良。仪征西部的青山特别部属了一支百人部队，由三名军官率领，负责抓获从免税区流向纳税区的食盐走私者。青山已经是一个要塞，驻扎着600多名士兵，但也许并非巧合的是，这里也是私盐贩子聚集的标准场所。进而在扬州北部、大运河边或其附近的马家桥、公道桥和邵伯等市镇部属了军队。汛守扬州西南边三江营的镇江水师被固定驻守的155人部队所取代，江宁江防同知被重新配置为三江营同知。与此同时，商人们加紧了对直接通往扬州的线路的控制。1732年，沿着横贯该城东西的主要水道设置了十处不同的堤防，显然意在迫使船只中道而停。这些地方日夜进行盘查，委托一名有经验的总商外加两名巡商对违法现象进行调查。 因此，到18世纪30年代，扬州已经是一个戒备森严的盐政堡垒，通往该城各道城门的主要交通线路，都充斥着探子、巡役和士兵，他们的明确任务就是防止非法食盐流入这座城市。1735年，附近的泰兴县由零售区转为纳税区；1743年，位于大运河更北部的高邮和宝应同样如此。这些变化对扬州的官盐销售应该产生了积极效果，但在高邮和宝应，向税盐的转变却异常不成功，由于未售官盐的积压，两年内食盐定额被降了下来。江都、甘泉以及其它地方口岸的未售官盐这时也在增加。 扬州官盐销售未能达到定额，并不意味着食盐专卖的整体废弛：正如卢见曾案显示的，乾隆中期商人们的销售非常旺盛。相反，官盐在地方口岸尤其是在扬州城的失败，暗示着巡役和小官吏当中出现了小规模的腐败。在这一点上，象征意义要大于经济效应。在官员们心目中，扬州的两个本县江都和甘泉是官盐成功批发的关键枢纽。1759年，高恒奏请将未售官盐派拨给16个地方口岸融销，户部建议不能允许扬州的两个本县这么做。户部奏称：“江、甘二县逼近场灶，尤为私盐充斥之所，若＇将壅积食引＇派拨纲地，非特私盐愈滋，透越将见，纲盐口岸，悉为食引所占，殊于盐法有碍。” 乾隆后期，江都和甘泉官盐销售的下降趋势变得明显。1765年，城门的防范进一步加紧，但尽管加强了警惕，1768年的未售官盐数量依然非常大，以至于次年的递解甚至不予考虑。1770年和1774年，当局两次请求将江—甘定额减半，该建议在1774年作为临时措施明显得到采纳，在恢复全额的尝试被证明为不成功之后，该措施又于1793年得到确认。考虑到每“引”重量的增加导致了定额数量的实际增长，我们也许可以放心地得出结论：乾隆时期扬州官盐的销售随着人口的增长而下降。
《说扬州》 第三部分 城市与腹地《说扬州》 走私者（2） 如果这两个县的情况能够说明什么的话，那就是乾隆时期私盐贸易正在迅速膨胀。墨子刻（TomasMetzger）在其关于清代国家的著名辩护状中强调了清朝官盐定额处理程序的灵活性，认为“官盐定额在相当程度上随着人口的增长而提高”，并且官盐贸易在18世纪得到了稳步增长。实际情况没有这么乐观：官盐定额的提高未能与人口的增长相匹配，因而官盐贸易的增长程度比较有限。不管盐窖是满还是空，私盐贸易增长到如此程度，以至于扬州城的官盐定额不得不在18世纪末减半，这种情况肯定是食盐专卖效率低下导致的后果，同时也是助长食盐专卖效率低下的一个因素。并且，人口增长显然除了对食盐专卖以外，也对需求上升有着间接影响。18世纪后半期两淮盐区制盐者数量的增加，使非法食盐贸易参与程度的提高成为可能。 零售制度无疑使江北食盐贸易的管理变得更加复杂。大量小贩每天跋涉于盐厂内外，怎么可能对他们的活动进行监控？据报告，引入“老少”制度以加强对零售者的监管之后，运送“盐斤”（即合法的小额食盐）的马车和牲口数量达“成百上千”，表明当局正面临着计量问题。合法的小贩肯定或多或少参与过走私，除此之外，还有附近各处“狡黠之徒”，私携舟车偷偷购盐，继而销往他处。这些人的数量根本无法确定，而且由于商人销售量的持续增长，这种活动的成功部分程度上被遮蔽了。然而到了乾隆五十年，他们已经严重侵蚀了位于两淮盐区之外的山东盐业市场。 私盐贸易的竞争力基础不是个体走私者的零散活动。1778年的一个案件引起了乾隆皇帝的注意，它显示了大规模犯罪组织这一可怕现象的存在。该年四月十九日，有人发现二、三十艘盐船正在靠近盐城西门，该城就在盐产区内。其非法性肯定非常明显，因为这是一个零售区域，而零售之盐不能用船来运送。也不准使用马车和牲口。 据报告，大胆的县官带着一帮当地驻守的武装人员前往调查情况。他发现自己遇到了一群好斗的走私者，数量可能有100人，他们手持武器爬上运河，然后在城门外的桥上放起了火。接下来的冲突过程中，一名士兵被杀死，三名驻守人员受伤。驻守人员最后施放轻型大炮，走私者逃逸而去。当局捕获了其中14名男女和16条船。另外三名走私者被杀死。 这帮走私者的规模以及其中包含有妇女（意味着这是一个族内结构）这一事实，都暗示着一个地下组织的存在，它正在对国家构成高度威胁。深入的调查显示，这帮人的首领之一是一名巡役。由于巡役来自当地人口，看来这人可能是本地人，在当地有着广泛的社会交往，这帮人本身也来自当地。调查还显示，这些私盐是以200至500斤的数量直接购自盐主和小贩库存之手的。此时，“老少”登记制度被认为是私盐泛滥的根源，广东当局已经呼吁废除该制度。该制度的问题可能在于，它为那些能够以欺骗手段获得零售资格的人提供了一定程度的保护。盐城事件导致“老少”制度在两淮盐区的终结，但这既不是零售制度的终止，正如我们已经看到的，也没有带来走私现象的终结。 食盐贸易中合法与非法部分的竞争，并没有对富有的“守法”商人形成冲击，他们有着官僚机构的支持，与那些四处售盐以勉强维持生活的沿海贫困居民形成天壤之别。持证商人和官员跟盐主和巡役一样，很容易卷入走私或者等同于走私的行为，即少报销售量，并且他们有更好的条件这样做。他们拥有特许经销权，可以动用信用、金融设施，在官僚机构中有一定的影响，这些因素无疑增强了他们在私盐贸易中相对于“成百上千”小商小贩和老弱人口的优势地位，后者缺乏这些有利条件。李澄记载了19世纪20年代食盐专卖中存在的问题，他将商人走私，包括商人与官员、船夫以及食盐搬运工的合谋，列为最严重的问题。他写道：“岸不足以害商，商适自害也。” 扬州与沿海、徽商与地方私贩之间的种种竞争显得更加突出。引入“老少”制度以后，从盐场运盐外销的马车和牲口突然增加，这显示了食盐贸易在催生地方商业活动方面的潜力，后者在江北许多地方原本极为微弱。“小贩”和卷入盐城事件这样的私贩的活动，都对食盐以及售盐利润的垄断构成了反向要求，这种要求在某种程度上得到了成功的表达，因为食盐专卖力度开始变弱。到了19世纪20年代，大量淮北食盐早已为有组织的走私者所控制，其规模多至数百人，各有自己的首领和市场范围。