婺Ｕ箍淖�67万两，可到了1745年，另一项大规模的疏浚工程又迫在眉睫，估计将耗资48万两。 这种种工程都只能解一时之需，意在保持现有的系统正常运行。由于它们本身对解决下河泛滥问题没有多少帮助，看来有理由得出结论，即只有实质性地增加年度支出，才能保持下河现有水利系统处于高效状态，至于完全防止洪灾这一难以把握的任务，则需要额外投入更多的经费，虽然下河的频繁泛滥导致了赋税蠲免，其程度显然也引起了皇帝的一定关注，但乾隆时期河务系统对下河水利工程的贡献非常有限。1740年全年河务经费支出67万两，其中只有7万两用于下河水道维修。1744年，乾隆皇帝谨慎地批准了一项规模不算大的工程，即修筑下河圩围：“若果三年有成，亦可谓惠而不费矣。” 这与同一时期淮—黄—运交汇处的经费控制方法一致。1742年底，一名颇有节俭名声的官员白钟山（卒于1761），被从山东河道总督调任江南河道总督。皇帝慎重告诫他不要过于节约，但这次任命的动机显然是限制河务成本。1745年，皇帝坦承白钟山的才能仅限于财务领域，并将河务管理权交给了两江总督。但白钟山依然任职至次年初，后来又先后回任山东河道总督和江南河道总督。同时在1748年，乾隆皇帝试图控制河务成本的上升幅度，要求江南河务年度开支削减至40万两。
《说扬州》 第三部分 城市与腹地《说扬州》 盐政与水利管理 三、盐政与水利管理 乾隆时期江北河务及水利管理和财政危机兴起期间，该地区最大、最富庶的城市扬州被看做是经费和行政知识的重要来源。这主要不是因为它是一座府城，而是因为它是两淮盐政中心。下河水利的维护直接关系到盐业部门的利益，因为它肩负着将食盐运往扬州和仪征的重任，还有制盐者们的福利。从扬州向东流过泰州的运盐河，以及与范公堤平行的串场河，都与大运河排水系统相连。运盐河的水来自大运河，串场河的水来自从大运河向东流入大海的许多沟渠。跟范公堤一样，这两条水道显然也在盐政和盐商的利益范围之内。盐业部门感兴趣的第三条水道是三汊河，它从扬州流向仪征，是食盐运往长江沿岸的出口。所有这些基础设施显然都与盐业有关，并且盐商与农民不同，有能力承担其维护成本。 清朝初期，盐商几乎没有承担多少这些水道的维护义务，但他们确实承担着某些既定责任。商人至少从明朝后期开始就承担了范公堤的维护费用。他们在清初表现了一次高姿态，即1665年范公堤的维修，三名歙县（徽州）商人承担了这项工程的费用。1689年，盐商面临着串场河部分疏浚的任务，虽然他们后来只承担了此项工程的一小部分费用，但这是因为当局特别免除了他们的大部分负担，而不是因为当局不期望他们承担这种责任。然而，到了1700年，巡盐御使“不敢”建议将上缴中央的税收转而用于运盐河疏浚。这项工程的费用得全部由盐商承担了。 在18世纪，官盐贸易扩展，商人的财富达到了新的高峰，两淮食盐专卖利润成为越来越重要的水利维护经费来源。这些利润的开发方式有四种。首先，将盐税收入解往河务经费库，这是雍正皇帝开创的策略。其次，除了常规税收以外，商人还须向运库缴纳年度规费，其中一部分被解往河库。雍正中期，河务当局由此可以收到大约5万两。当时河务经费总额为67万两，其中30万两显然来自盐税。再次，商人群体或者自愿，或者被迫赞助各种大型工程，尤其是下河的工程。18世纪四、五十年代，这种对下河疏浚工程的赞助至少有三次，这些资金通过运库支付。最后，商人直接承担特定水道和设施的全部或部分维护责任，比如三汊河、范公堤。 如支出记录所示，从18世纪20年代起，盐商开始为江苏中部（尤其是下河）地区水利系统的维护提供实质性的赞助，金额从上千两至十万两不等，赞助了从闸门修理到下河沟渠疏浚等工程。这一进展在时间上与湖南的“民堤”相差不大，后者最早建于1734年。这些堤坝的“修建得到了官方的许可和民间的资助”，很大程度上反映了政府与地方精英之间的互动，这种互动同样体现为商人对下河水利工程的资助。盐商对于维护水利的兴趣虽然在性质上与地主和农民有所不同，并且他们对水利系统的资助还包含着某种形式上的利他主义，但（湖南堤坝维修案例中援引的）“用者付费”原则在理论上依然有效。因此我们可以看到，稽璜在1757年的一份奏折中这样结尾：“各工内所需银两，有隶属水利，由江苏藩库动支，有隶属盐务，由两淮运库动支，有隶属河工，应河库动支。”在实践当中，18世纪中叶的几十年里，盐商和运库看来承担了大规模水利维护的许多成本。“用者付费”原则很难得到连续贯彻，因为在许多（或者是大部分）情况下，从特定设施、水道以及水利管理模式中获益的使用者往往有很多类型。在这种情况下，依靠盐政和盐商群体的联合力量来管理和维护水利设施，对于国家来说就更加方便。范公堤的闸门就是一个例子。 范公堤闸门的正常开关，对于下河水排入大海，以及保护下河在高潮时免遭海水入侵，都至关重要。闸门的维护和管理因而与地方行政部门的利益有关，至少它会影响到收成；同时也跟河务当局的利益有关，因为它在洪泽湖和大运河整体排水方案中占有一席之地。1736年，河务及地方行政部门在该地区的责任得到了清晰的界定，这年在范公堤沿线派驻了40名闸夫，他们由河务当局管理，但工资从田赋中开支。在两个重要泄洪口配置了用于疏浚的船只和器械，每年由一支132人的队伍进行两次疏浚。此项成本由河库负担。但闸门的全部维修成本都由运库负担，到了乾隆初年，某些闸门的运转已经成为附近的盐课司大使的新职责。1761年，所有闸夫的隶属关系都从河务当局转到盐政部门。 食盐专卖收入通常不会用于资助小规模的灌溉工程。修筑东边各堤坝以保护耕地，开掘灌溉沟渠，这依然是当地人的责任，地方官员在其中起着指导和协调作用。尽管如此，承担着食盐运输和大运河排水功能的各条水道，依然是江北更多地区灌溉工程的基础，盐政部门也就不可避免地偶尔卷入灌溉事务。1753年，即下河发生大洪灾之后的第二年，“恶商”掘开了泰州大镇海安附近的水坝。该坝既用于维持运河上游流域的水位，也是为了防止运河成为私盐运往长江的通衢。该坝的决口导致运河水迅速流失，附近农田于是被剥夺了灌溉用水。结果，通州和如皋的地方官员向盐运使施加压力，要求补偿损失，后来从运库拨出30两银子，作为堵上这一决口的费用。 同一年，下河水利维护的压力被转移给盐政部门。1753年的洪水起于邵伯北边大运河堤坝的戏剧性坍塌。由此导致了运河以东地区的灾难，促使许多省级官员和河务官员要求任命一名专门的官员来负责下河水道管理。部分是基于“无庸另设道员，以省经费”的考虑，有人成功地建议由肩负其它重任的两淮盐运使兼任这一没有吸引力的职务，并以淮扬道作为他的副手。淮扬道驻淮安，与问题多发的下河地区有一定的距离。而且，淮扬道“既管黄、运、江防，工程事务至繁，不能兼顾＇下河＇”。 因而在18世纪后半期，盐运使的管理范围扩展到了一个在其它盆地由地方绅士主导的领域。盐政部门在江北水利事务中的角色扩张，或许可以用威尔（Will）的论点来解释，即“中华帝国晚期努力出台一些能够以最小程度的直接干预获得最大效益的政策”。盐政部门虽然是清朝官僚机构的一部分，但它紧密介于国家和并非官僚机构一部分的盐商之间，这对其在国家机器中的角色有所影响。地方官员依靠或者听信地方绅士的建议，同样，盐务官员也要依靠盐商。正如著名的卢见曾案所显示的，盐务官员颇能与商人共谋，而不惜牺牲国家的利益。 其它盆地由地方绅士管理的水利系统中的矛盾，在江北则表现为盐商带来的问题。正如巡盐御使夏之芳（1723年进士）注意到的： 故入江之口，则有扬子河、三汊河、芒稻河等处……而芒稻一河，尤众水会归之地，最为要路。河口有东西两闸，向来不属河员管理，商人欲蓄水行盐，每将闸口堵塞，以致启闭失所，多为民累。 盐政部门和盐商在清代国家组织和大扬州地区社会环境中的特殊地位，意味着盐政部门在水道维护中的角色扩张从国家干预角度来看颇为暧昧。尽管如此，地方水利与河务部门之间的联系，多少也意味着更高层官僚机构在持续干预水利事务，这与长江中游的情况不同，比如洞庭湖一带。与此同时，相对正式的下河水利管理机构，在防洪方面并不比两湖地区结构化程度更低、更加内在的系统更加成功。从清代水利管理的个案研究中得出的鲜明因素，不是国家对不同地区干预程度的高低带来的差别，而是水利系统效率提高和衰退过程的同步性。下河的案例证实了威尔基于湖北水利研究得出的结论，即更多的国家干预不会带来结果上的多大差异。 18世纪江北的自然灾害比17和19世纪都要少，可这里的生活一直面临着持续的威胁。高邮的记录中几乎没有显示什么和缓的时期。1755年，在威尔所说的“灾荒救济的黄金年代”中期，高邮米价在经历了连续三年的水灾之后飙升至每斤4000文。为期三个月的救济未能防止一场饥荒的到来。1756年上半年死人“无数”，可是秋天的丰收却使粮价下降了75％。次年庄稼又毁于洪水。以后的记载与此类似。1759至1768年的十年里，高邮有六年遭受了水、旱、蝗灾，有时数种灾害并发。这足以解释江北田赋为何远低于江南。在下河地区，能否在洪水到来之前把庄稼收割上来一直是个问题。何炳棣注意到，此处各州县是“各种早熟＇稻米＇品种的事实上的试验田。”就江北的经济生产力而言，食盐总是比庄稼更加重要。
《说扬州》 第三部分 城市与腹地《说扬州》 城市与腹地 四、城市与腹地 尽管江都县东北部比较容易受灾，但位于海拔较高的江北南部的扬州并不特别容易遭受洪灾。该城在江北水利系统中的位置与在盐业贸易中的地位一样，也是一个行政中心，一个筹集金钱和人力的地方。但其问题频仍的腹地却帮助塑造了这座城市。其自然低地内的许多农田都是自然灾害的侵袭对象，以至于除了食盐专卖的繁荣以外，地方经济没法与江南各个富裕城市相比。比方说，在与各自腹地的关系上，扬州与苏州的差别就很明显。苏州位于一个繁荣、多产、高度城市化的区域的中心，其繁荣多来自于近邻的腹地。扬州在18世纪可能比苏州更加富庶，它位于一个更加贫穷、城市化程度更低的地区。它距离作为自己财富来源的沿海各盐场比较遥远，距离偏僻省区的重要市场甚至更远。食盐专卖虽然为这座城市的腹地带来了一定的回报，特别是在水利领域，但这些并不足以产生江北长期繁荣所需的经济多样性。食盐专卖耗尽了大量现成的经济活动空间———地域、基础设施和人力资源，在此意义上，甚至可以说它阻碍了江北的发展。 水利是区别苏州和扬州的另一个因素。这两座城市的腹地在自然形态上有一定相似之处。苏州太湖地区的“水乡”与扬州府下河地区并没有什么不同，两个地方都有众多的运河，以至于船只成为最常见的地方交通形式。整个太湖流域地势低平，跟下河一样，洪水是导致自然灾害的主要原因。两个地方都面临着水道不稳定的问题，流经过程中容易淤塞和改道。但这些问题在扬州府的严重程度远远超过苏州。长江以南大运河的管理，并不需要庞大的官僚机构的存在。 长江南北条件的反差一直延续到21世纪，尽管苏州和扬州在上海面前都显得相对衰落。20世纪90年代，苏州农村腹地点缀着乡村富人的别墅，扬州依然以灰砖陋室加泥土地面为主，这些房屋可能已经有了两三百年。来自淮河—洪泽湖—大运河复合体系的洪水，直到2003年依然在导致定期的灾害。这种环境远没有脱离历史上的先例，它是土地利用模式及河流治理方法的长期产物，后者在黄河改道南流的几个世纪里型塑了江北的地貌。 在这部环境史当中，清代扬州深处于盐业贸易、水利设施和该城行政角色的三角关系之中。这种关系奠基于17世纪，形成于18世纪，随着