案例57——牧童懒歌
●问题
小牧童，快快吹响小牧笛，
羊儿已遍布牧场，
牛群闲逛田中，
“看羊的孩子何处去了？
原来，他正在稻草堆里梦香甜。
●华盛顿指示
根据一九二三年六月六日所颁布的国会法，本处已对牧场
及其附近区域在警报系统的需要，进行了详细的研究调查。此案目前仍在审查中，其目
的是要达到七月七日法令中所订的标准。
综观此次计划，加上多次听证会的意见整理之后，政策委员会认为下列建议和解决方案
将能恢复民众的信心并提振士气：
1．即刻研拟整套警报系统的计划。
2．设定牛群在牧场时，警报声响的标准次数。
3．为能轻易分辨玉米田中的羊群和草上的牛群，另行设立一套识别系统。
4．对全国土地进行全面性的研究，并调查筋骨草危机，且尽可能地根据在四月份所颁
布的“小干草堆法令”来冻结筋骨草的需求。
5．国会下令盘点全国牧场的数目和玉米田的占地面积，并研究牛羊放牧时的习性。
6．订定全国牧童人数的标准。
7．调查这些牧童是否有不正常的怠职现象（或是在当班时过度打盹？）。
8．拨款五百万元作为处理稻草、警报器分配以及为了整合、立法和协调所有已获授权
的作业所采取的必要措施。
为了建立正确的档案资料，请您尽快通知我们正确的姓名。根据我们的档案，您目前登
记的名字如下：吹号手小蓝毕和小不点。
美国牛斗暨稻草管理处，华盛顿D。C。（资料来源：美国健康人力资源发展部训练手册
第七期。）
细说从头
“Bureau”一字的原意是政府的部门或机关。它原本是一种桌子的名称，在十七世纪时
首次为法国人所使用。之后很自然地演变为领班办公、存放部门档案的地方；于是，这张桌
子就逐渐成了公共事务办事处。
坐着工作的人所赚的钱比站着工作的人多。
——耐奈什（Ogden Nash）
从一个领班的桌上繁衍出一个个的部门。为了方便行政上的管理，各部门的员工很快地
被划分成不同的等级。此时，每一个部门所拥有的权力即被称为官僚。各部门的员工包括了
非经选举产生的行政人员、公务员和官吏。为了让那些新成立的官僚制度能有生存的空间，
各种法规和清楚的责任划分制度于焉产生。如果日后部门间产生辖区范围的纠纷时，新的规
定会更进一步地定义和厘清相关部门的责任。然而官僚系统的绩效不彰反而导致了更多新法
的产生。就这样官僚系统传入了美国，并在新世界生根茁壮。
●官方说法
以下用语节录自官方发表的声明，各句的诠释由内部人员所提供。
公平处决——谋杀
官方新闻发布策略——官方谎言
有吝的生活方式——酗酒
自给自足的呼吸设备——瓦斯面具
萧规曹随——继续下去
理想的成功牢——赢
未来难以改变的影响——长期影响
后续计划——大事情
修改该提寞的目标和原则——重新来过
宽敞不挤的位子——豪华客舱机票
价格环境的影响——花费开销
暂缓即刻实行——延迟
以利长期有效计划的充分资源——钱
改善针针相对的情形——交朋友
完工日与正式启用之间的缺失改进——补救
官僚主义的胜利
在我还不是很了解官僚系统是如何运作时，有一回，一则新闻让我十分不解。新闻的标
题是：百万富翁靠社会救济过日！等到我看过官方的报导和解释之后，才恍然大悟。故事是
这样的，盖瑞·赖逊（Gary Lashomb）现年三十一岁，原本在纽约的一家超市工作，后来，
他赢得了百万美元的奖金。没有多久，他被裁员，于是向政府提出了失业救济金的补助。一
名州政府劳工处的代表提出说明，认为赢得奖金并不代表盖瑞即失去了支领失业救济金的权
利。
从庄严神圣变成荒诞不经只有一步之遥；然而，要从荒诞不经回到庄严神圣却是无路可
回。
——费奇瓦格纳（Lion Feuchtwanger）
《华盛顿邮报》（The Washington Post）的一则报导指出，旧金山地区的公立学校在一
亿八千五百万的市公交车计划实行后，其地理上隔绝的情形比以往更糟。然而，学校却认为
只要花了钱，一切问题也就解决了。
即使规划完整的国家有完善的法令为辅，”一旦雇用了无能的官员负责法令的执行，这
不仅导致良法的浪费，还会把国家的治理变成一场闹剧。
——柏拉图（Plato）
拉斐尔·科贝特（J．Ralph Corbett）捐了十六万元给辛辛那提市建立新的音乐厅，然
而，这项慷慨之举并不值得。一个星期之后，他收到市政府舟出的帐单，要求他再付六千零
八十元。原来，这笔钱是市政府处理他捐款的手续费。这又是官僚制度运作的一个佳例。
在中西部，有一位新上任的监理处监察员在巡视管区的某一个办事处时，看到一间房间
摆满了金属档案柜。经过他的询问才知道这些档案柜装有全州交通工具的租约，它们依租赁
人的姓名笔划依序保存，并有一位全职的职员小心管理。
这位监察员对这间办公室的井然有序印象深刻。正当他要转身离去时，忽然想到一个问
题，问道：“保存这些档案的目的何在？”那名职员很郑重地回答说：“为什么？我们将它
们归档。”
经过他更进一步的询问，才发现原来这些档案只是摆着好看，却没有任何实际的用途。
所以。这些档案基本上是全无用处。而这又是另一个官僚制度形式重于实际目的的例子。
你将我诱进那可怕的科学陷阶：重要无解的问题取代了琐碎易解的问题。
——唐纳德·肯尼迪（Donald Kennedy）
官僚
当官僚体系的金字塔愈来愈膨胀后，官僚的功能也就变得益发难以为外人道。即使听起
来似有效高主动性的职称，像是协调委员、企划、经理、行政人员、审查员等等，事实上，
他们主要的责任不外只是确保法令的执行和维护及整理文件、监督作业流程和推拖责任。
以下文字是在最近离职官员的档案中发现的。
●禅与官僚艺术
在吵闹急促中缓慢行走，细细品味得不到任何回应的详和宁静。尽可能与其他人和乐相
处，缓慢清晰地表达自己。不论他人的谈话多么地无聊和幼稚，仍要专注倾听，因为他们仍
能为你的档案提供一两则有用的消息。躲避那些大放厥辞，富侵略性的人，因为他们只会破
坏官僚精神。对别人耿耿于怀只会使你变得尖酸刻薄。要记住，在官僚的阶级中，永远有好
人和坏人，有人爬在你头上，有人被踩在你脚下，重要的是把握住自己和所属部门拥有的权
力。千万别对工作丧失了兴趣，无论它是多么的卑微。毕竟，在物换星移中，工作才是真正
的保障。这个世界充满了各种诡诈奇巧，处理事情千万要小心，不要受了蒙蔽而看不清真
象。时时眼观四方，看清楚哪些人是真正为理想而奋斗，哪些又是富英雄精神的勇敢人物。
而你呢，只要遵守既定的指导原则即可。多亏了各种规定所提供的长期保障，我们才免受各
种荒诞之举的干扰。所以，不要鄙视批评规定。以感。激之心接受岁月的忠告，轻轻挥别年
轻时的梦想。在面临突如其来的不幸时，免除灾难靠的是随声附合，而不是大义凛然的骨
气。但是不要随便胡思乱想，给自己过多的压力。许多时候，日子一旦过得太闲就容易枯人
忧天，所以，必须让自己投入在纠缠不清，功能不彰的错综复杂之中。只要表面工夫做好，
就不要太苛求自己。你不过是宇宙中的一个过客，于星辰树木无异。尽管你有你的权利，但
不论你是不是意识到这一点，宇宙仍是不止息地运转。
因此，不论你对政府行政制度的感想如何，就别再挑剔了。不论你做什么、想什么，尽
可能地在混乱的日子里好好过活，与同事和平共处。那么，就算这个系统满目疮瘦，尽是假
象和破碎的梦，它仍是美丽的。所以，一定要知足，并努力让自己快乐！
接下来，让我们看看造成官僚性格的原因。
当一个人还位在官僚体系中的基层职务时，通常并不需显露其勇敢果决或是怯懦防卫的
一面。然而，当他开始一步步地朝金字塔往上爬时，某些个人特质特别容易受到周围环境的
鼓励和奖赏。既然政府各部门行事的首要原则是“生存”，所以，一个人必须小心行事，避
免为其工作单位带来任何的麻烦。
不论一个人的升迁、加薪或是能不能在工作中得到归属感，全看他是不是够谨慎。只要
一表现出果敢独立，升官发财的大梦就难以实现了。
政府的工作就是管理上千名第在职等的员工。
——亚当斯（Henry Adams）
如果有哪一个人为了办好事情，而胆敢破坏正常的程序，他就犯了“越级行事”、“不
守规定”、“藐视上级”、“不在程序内行事”等大忌，甚至还可能背上不忠的罪名。不论
是哪一种控诉，一旦被贴上了这些标签，就等于是把自己送上了断头台，哪还能期望把事情
顺利完成呢？
许多觊觎政府国库的人发明了各种工作职称，像是行政官、秘书、督察等等）他们非但
没有帮助政府改善财政赤字，反而坐食了国库的收入。
——一位罗马官员，于公元二八八年
就是在这些情形之下，真正的官僚于是诞生，他们有男有女，各占其位。这些人。活得
如鱼得水。他们完全服从权威，对老板唯命是从，但却用权威的态度对待属下，对一般人民
大众摆出令人作恶的官架子。
●十大借口
1．我想已经寄出去了，只是还没到。
2．我实在太忙，还没有时间处理。
3。我不知道你急着要。
4．你必须等我老板回来。
5．我还在等案子批准。
6．这是他们的工作，不干我的事。
7．没有人交待我办这件事。
8．那不是我们的工作。
9．我们一直都是这么办的。
10．一旦就绪，我们会立刻考核你的申请。
公务员奉为圭桌的是规则、形式和部门的档案，而非事情的成果。除了官僚，没有人愿
意受规则命令的管束，也没有人会像他们一样说：“对不起，这规则不是我定的，我只负责
执行而已。”
未来的官僚是电脑，它们无心无脑，没有性别，缺乏主动性，更没有灵魂；当然，也没
有任何智慧。
——泰勒（Sid Taylor）
有不少人尝试评估联邦官员的工作成效，但是常由于受评估的管员过度自保而导致评估
无效。举例来说，在七○年代，公务人员年终加新与否，是依照工作成效来决定次年的调升
幅度。当然，超过百分之九十九的人都符合加薪的资格。
●政府的薪体制度说明
每两年期限一到，员工会先被安插在较低职位，其薪俸是比照基本薪资额度的前大俸额
或是以该职位最高薪资额的一倍半为上限。之后，该员工每年可享有高达百分之五十的薪资
调幅，直到新职位的最高薪资额超过或等于其调整后的薪俸。
——摘录自能源部刊物
如果终生雇用的资格和年薪不是依照工作表现而决定的，那官僚害怕的究竟是什么呢？
说来简单，只有一件事，那就是因予算删除，而影响其所属部门，进而威胁到其工作。所
以。生存靠预算。在政府的行政体系中，没有什么事比争取预算更重要。
不要问理发师你是不是该剪发了。
——格林伯格（Daiel S．Greenberg）
当一个部门愈成熟时，组织内部的运作日益显得重要，但当初成立的宗旨却会逐渐被淡
忘；而唯一不变的目标则是争取更多的预算铺助。由此观之，政治经济实在是个自相矛盾的
观念。
对执政党而言，拥有权力是第一要分，加强裙固既有权力则是终极目标。
——史特劳斯（Eridh Strauss）
增加预算可提供三道防练：（1）钱一多表示可以雇用新人，其好处是一旦预算遭到删
减，资历浅的员工先遭解雇。（2）政府行政体系中个人的地位�