措筹全国性的经费开支，并消灭为数达四千多万元的国债，建立了借款制度。有一些州对这个制度不加理会，还有一些州表示反对。各州只关心保护自己的局部利益，只关心自己是不是吃亏，而毫不考虑整体的利益和义务。同样地，各州即令没有违反条约规定，也不把关乎整体信义的条约规定放在眼里，显然没有认识到，由于不遵守条约给国家声誉带来的耻辱，各州也是都有份儿的。
华盛顿给过去担任过马萨诸塞州议会议长的詹姆斯·华伦写信说：“在我看来，邦联差不多已经有名无实了，国会已经成了一钱不值的机构，因为已经没有多少人执行它所发布的法令了。在我看来，它已经成了一种政治上的反常现象。我们组成了邦联，建立起一个国家，却又不敢把管理国家事务的充分权力给予这个国家的统治者，这真是一桩在性质上极其奇怪的事情。何况这个国家的统治者又是我们自己所选定的，任期短暂而有限，在一切行动上都得听从我们，随时都可能罢免，对于他们参加造成的一切弊端都得负责。我们采取这样一种政策，只能妨碍政府的车轮向前推进，只能使我们的锦绣前程和世人在一片赞叹声中寄予我们的殷切期待又在一片愕然声中化为乌有，同时，也只能使我们从山巅落到混乱和黑暗的深渊中去。”
在华盛顿写这封信以前不久，弗吉尼亚州和马里兰州议会指派出的一些专员到弗农山庄来访问华盛顿。他们的任务是就波托马克河和波科莫克河以及切萨皮克湾一个地段的航运问题达成协议。为了这个目的，他们还在亚历山德里亚开了会。在他们访问弗农山庄期间，他们讨论了在切萨皮克湾驻扎海军和对进口物品征收关税的政策。他们所以要就这一政策进行协商，是因为两个州的法律都不应同这一政策相抵触。大家一致同意，专员们应建议本州政府另行指派专员，为上述目的作出共同的安排，然后征求国会的同意。
他们在弗农山庄经过秘密协商提出的办法由各州作出共同安排是朝正确方向迈出了一步，后来，也产生了重大结果。
从华盛顿两三个月以后写的一封信里，我们可以了解到华盛顿当时对国家政策的某些看法。
“我一向主张赋予国会充分的权力。在我看来，事情很明显：如果国会没有充分权力，我们就永远不会取得国家的资格，西欧列强也不会把我们当一个图家加以尊重。我们要么去一个首脑的领导下组成联邦，要么成为互相钳制不已的十三个独立的主权国家。如果是前一种情况，我认为，依照宪法，只要是多数州认为对整体有利的措施，少数州都必须服从。在我看来，最大的祸害就是不团结，就是毫无道理地互相猜忌（我说的是毫无道理地互相猜忌，因为我希望人们永远有正当的提防之心，我希望合众国各州提防个别的州违反宪法而不受惩罚）。现在，这种毫无道理的互相猜忌的心理还在不断地毒害我们的心灵，使我们的头脑只想到虚假祸害。而忘记预防真正的祸害。”
几个月以后，华盛顿又同当时担任外交部长的著名爱国人士詹姆斯·杰伊认真地通起信来，热烈地讨论时局的征兆。
华盛顿在复信中同意政局正在迅速走向危机；他承认，他也同样地无法预见未来的形势。
他说：“我们犯了一些错误，需要纠正。我们成立邦联时，大概对人性作了过高的估计。经验告诉我们，如果没有强制力量的干预，即令是最符合他们的利益的措施，人们也是不愿采纳实施的。我认为，我们要想作为一个国家长期存在下去，就必须把权力交给某一个机构，让它雷厉风行地在整个联邦运用自己的权力，就像每个州的州政府可以在本州雷厉风行地运用自己的权力一样。要我看来，群众不敢把管理国家事务的充分权力授予现在这样构成的国会，简直是荒唐的疯狂到极点……我们很容易从一个极端走到另一个极端……我听说，连一些值得尊敬的人物都对君主制政体津津乐道，毫无厌恶之感。从思想到言语，再到行动，往往只有一步路。但是，形势又是多么积重难返，难以改变呀！我们的敌人竟然能验证他们的预言，这是他们的多大胜利呀！专制制度的鼓吹者竟然发现我们没有能力管理自己，而建立在平等自由基础上的各种制度则纯粹是理想和谬误，这是他们的多大胜利呀！愿上帝保佑我们及时采取明智的措施，预防我们完全有理由担心的后果。”
这时，由于民生凋敝，公私债务累累，财政困难，捐税沉重，东部各州怨声载道，骚乱蜂起，消息传来，华盛顿更加忧虑不安。
国会派遣这时担任陆军部长的诺克斯将军到马萨诸塞州去，对群众的骚乱进行调查。诺克斯将军对乱民作了这样的描写：“他们的信条是，合众国的财产是大家共同出力保护，才没有被英国没收的，因此，应当是大家共同的财产。凡是反对这一信条的人都是公道和正义的敌人，制订平均地权的法律，执行土地法是很容易的，办法就是发行不要准备金的纸币，实行赎买。”
在国会任职的亨利·李上校几次写信给华盛顿，讨论这个问题。华盛顿在复信中写道：
“我的好先生，你谈到要运用影响安抚马萨诸塞州目前的骚乱。我不知道那里可以找到有这种影响的人，即令能找到这样的人，我也不知道这是不是解决骚乱问题的适当办法。影响并不是治理。要么就让我们有一个保障我们的生命、自由和财产的政府，要么就马上把最坏的情况告诉我们。现在是需要作出抉择的时候了。要了解闹事者的目的到底是什么。如果他们的怨言确有道理，只要有可能，就应该给他们解决实际问题，或者承认他们的怨言有道理，但目前无力解决。如果他们的怨言没有道理，就马上运用政府的力量，给他们点颜色看看。如果政府的力量应付不了这种局面，大家就会相信上层建筑有毛病，需要支持，如果迟迟地不采决这种措施，又不采取那种措施，那就会一方面激怒暴民，或者另一方面失去了人们的信任……因此，要大胆运用政府手中的权力，而且手脖子要硬，不管谁违反宪法，都要加以痛斥。如果宪法有缺点。可以加以修订，但是，只要有宪法存在，就不能允许人们随便践踏宪法。”
他过去的副官汉弗莱斯上校十一月一日从纽黑文给他写信说：“马萨诸塞州仍在闹事。政府已经匐伏在地，爬不起来了。有很多理由担心，在马萨诸塞州，谁都没有足够的魄力，可以重振民政当局的威信。暴民的首领们铤而走险，孤注一掷，天天在修建防卫工事，预计，他们很快就要夺取斯普林菲尔德的大陆军军火库了。那里存有一万到一万五千名士兵所需要的全套崭新武器。
“大家都普遍不愿响应国会的要求向国会提供款项。看来，这预示着我们正在迅速地走向危机。我听说，国会非常恐慌，不知道该向谁求援，也不知事情会伊于胡底。亲爱的将军，事实上，只有慈悲的上天才能拯救斯民于涂炭。
“我已经对您说过，如果发生内乱，你不能保持中立。为了自卫，你也应该站在这一边或那一边，或者离开美洲大陆。这是我郑重向您提出的意见。您的朋友也持有同样的意见。”
在华盛顿收到这封信以后不久，就传来消息说，马萨诸塞州闹事的暴民对州议会提出的补救措施远远不能满意，还在公开地破坏法治；首席地方长官已以经不得不号召马萨诸塞州民兵起来维护宪法。
第五部 首任总统五十。 新宪法（2）
华盛顿写道：“天呀！人的行为什么竟然这样反复无常，出尔反尔！前些日子，为了建立我们今天的制度，为了建立我们自己选择和创立的制度，我们还在流血牺牲；可是，现在，我们又拔出刀来，想要推翻这些制度。这件事真是难以解释，我不知道该怎样看才好，也难以相信我不是在做梦。”
他写给詹姆斯·麦迪逊的信件，也是这个调子。
“我们在大西洋彼岸的敌人预言说：‘让他们自己管理自己吧，他们的政府很快就会瓦解。’曾几何时，我们就迈出这样大的步子，想要使敌人的预言应验。难道睿智而善良的人们就不愿怒力防止这种灾难吗？难道他们宁愿因循怠惰，让自私自利、居心叵测、心怀不满、然而又愚昧无知、胡作非为的亡命之徒把我们这个伟大的国家拖入悲惨、可怜、受人轻视的境地吗？这种骚乱难道不是比任何证据都更有力地证明我国政府缺乏活力吗？如果政府无力制止骚乱，人们的生命、自由或财产还有什么保障呢？关于这个问题，我想我不需要再对你多谈了。政府软弱涣散、颟顸无能的后果是十分明显的，也不需要再详细叙述了。十三个主权国家，你斗我，我斗你，又一块同联邦首脑斗，必须会很快地同归于尽，可是，如果我们能制订出一部充满活力的开明的宪法，实行严格的相互钳制和相互监督，防止人们侵犯宪法，我们就完全有可能一定程度上恢复我们的尊严和举足轻重的地位。”
这样，华盛顿虽然解甲归田，却几乎在不自觉地对国家事务发挥着强有力的影响。他现在不再是军人了，他已经逐渐变成了政治家。他在信件中提出的意见和忠告在广阔的地域收到了效果。上一年，在马里兰州和弗吉尼亚州专员访问弗农山庄期间，他就和他们进行过协商。他们所酝酿的一项主要办法就是建立联邦体制。这个办法又在各州议会中经过反复讨论，扩大成熟，最后形成一个方案。方案规定，要在费城召集各州代表，举行一次代表大会，专门修订联邦制度，纠正联邦制度的缺点，然后再将代表大会的讨论结果送呈国会和各州议会审核批评。
华盛顿被一致地推选为弗吉尼亚代表团团长，然而，有一段时间他不愿意接受这个职务。因为他过去说过，他决心退出政坛；如果他又在政治舞台上出现。他怕别人说他言行不一。
亲友们都竭力劝说他打消这些顾虑，因为大家都觉得为了使代表团显得阵容整齐，不同凡响，迫切需要他的有影响的名声和有分量的咨询意见。有两个因素促使他同意出任团长。第一，有人指出，君主制度的拥护者反对召开这次代表大会；他们希望国内的混乱局面继续下去，他们好出来收拾局面，建立君主制政府。第二个因素就是马萨诸塞州的暴乱。
他在决定出任代表大会代表之后，就着手进行准备，广泛浏览有关古代和现代邦联的历史和原理的各种书籍。
代表大会预定在五月份第二个星期一举行。在代表大会开幕之前，他得知马萨诸塞州的骚乱已经镇压下去了，并没有流多少血，首恶分子已经逃到加拿大去了。这就消除了他焦虑不安的一个根源。不过，他怀疑马萨诸塞州议会剥夺大批参加叛乱的公民的选举权是否得策。他认为，如果采取宽大一些的措施，也可以收到同样良好的效果，同时又不致使人民对政府产生很大隔阂，也不致其中一部分人失去生计。
华盛顿在一七八七年五月九日离开弗农山庄，坐着马车前去参加代表大会。他在十三日到达切斯特。在切斯特迎接他的有现在担任宾夕法尼亚议会议长的米夫林将军，诺克斯将军，瓦农将军，汉弗莱斯上校以及其他名流。在格雷渡，那个城市的轻骑兵列队欢迎，并护送他到费城。
到五月二十五日，到会代表才达到法定人数。代表大会接着通过议程，选举会议领导人员。大家一致推举华盛顿为会议主席。
当时担任佐治亚州代表的利·皮尔斯先生记载了下面一件轶事。代表大会刚刚开幕以后，人们针对有待成立的新政府的重大原则，提出不少建议。会议向每一位代表都发了一份建议汇编，并且规定要严格保密。有一天早上，一位代表不小心把他那份文件丢失了。幸而米夫林将军捡起了那份文件，交给了华盛顿将军。华盛顿就把文件放到自己的口袋里。当天辩论结束，需要表决休会问题的时候，华盛顿站起来，先不提出休会问题，而是向委员会发表了如下的讲话：“先生们，我很遗憾地发现有一位会议代表对大会的机密很不在意，竟然把一份会议文件丢在议事厅里。有人在今天上午偶然捡起这份文件，交给了我。我不能不请求各位先生今后更加小心一些。以免我们的会议情况捅到报纸上，引起为时过早的猜测，扰乱群众的平静心情。不知道这是谁的文件，但是文件现在这里（他把文件放在