。由于美国政府对战争困难估计不足，随着战争代价的逐渐增大，美国决策者骑虎难下。当领导人认识到决策失误而决定从越南抽身时，却发现这个过程无论在心理上，还是在政治、军事上，都十分困难。因此，整个越南战争拖了整整10年。矗立在美国首都华盛顿的越南战争纪念墙就是对此类危机的形象刻画：纪念墙从平地开始逐渐升高，墙上阵亡官兵的名字逐渐增多，代表着危机的逐渐升级。在纪念墙的中间墙体达到2米高时，正好是危机的高峰。随后，纪念墙的高度逐渐下降，阵亡者的名字也逐渐减少，显示这场旷日持久的危机的逐渐结束。
第六部分 寻找黑暗中的灯光第40节 抵挡危机的“防护墙”
关于“非典”对中国政府危机管理体制的冲击我们在前面论述了很多，但在这里我们还要说一说它，因为它给我们的经济、生活和政治上带来的损失是巨大的，它夺走了很多人的生命，也使我们国家的发展受到了一定的创伤。但“非典”并不是百害而无一利的，因为“非典”用很残酷的手段彰显了我们政府在危机管理中存在的问题，在这里我们要说的就是如何解决这个问题。
如果抛却危机管理的基础能力不谈，从一定程度上来说，我们的国家和人民抗击“非典”的战斗是非常成功的，但如果把这种成功与美国的“非典”危机管理相比较，我们会发现成功之中包含着很多令人心酸的东西，那就是我们的政府在应对大规模公众危机上，缺少足够的经验。下面我们就来仔细看看美国是怎么抗击”非典”危机的。
◎危机前的准备——构筑公共卫生防护网
在过去的50年中，美国完善了一系列的规定，各个地方的卫生当局每天要向CDC（Centers for Disease Control and Prevention，疾病控制与预防中心）报告各种不同疾病的病例数量和发展状况，即使在正常时期也是如此。这样，在疾病暴发后，可以及时调整应对之策。
CDC的主要目的是卫生预防，而不是等问题出现之后才做出反应。为此，CDC采用了大量的监控措施。这些监控项目包括，国家重点疾病监控体系（该体系负责报告一系列危险疾病的所有病例），卫生保健工人全国监控体系（该体系是为了防止卫生保健工作人员在职业中面临和感染疾病）。其他还有两个体系：危机ID网和全球新出现传染病预警网络，它们直接从众多美国和世界上其他主要的医院取得资料，以帮助CDC发现和掌握疾病发展趋势。通过这些不同的协议和措施，CDC希望在只有一到两个病例、而不是等病情大面积扩散时，就能察觉到疾病的爆发。
◎危机中的准备——CDC全面行动
对于美国来说，SARS同样是一个重大的潜在威胁。为了减少和控制SARS的危害，美国CDC（疾病控制与预防中心）在研究、协作和信息发布这三个主要的方面都采取了应对措施。
“非典”危机发生后，CDC和WHO（世界卫生组织）以及世界上许多其他实验室一起，确定了SARS的致病源——冠状病毒。同时着手开发抗滤过性病源体的药物，合成疫苗的主要成分，并展开诊断性试验。
此外，CDC还配置了医疗官员、流行病专家和其他专门医师，在世界范围内协助现场调研。CDC寄生性流行病学的部门主管詹姆斯·麦克蒯尔博士在“非典”发生几个星期后就参加了由WHO专家组成的去广东、北京和上海调研的研究小组。作为美国医疗的协调机构，CDC在获悉SARS疫情之后的数小时之内就成立了危机行动中心。该中心在2003年4月1日还只有一些志愿官员，不久以后，它就成为一个世界级的行动中心，这使得美国卫生官员能够建立SARS传播的信息库，同时可以和欧洲、亚洲的同行进行相互及时的交流和沟通。
再来看信息发布方面。CDC从众多的虚假信息中筛选出事实，并向公众报告已经被确认的信息。除了发布新闻简报和在网上提供信息，CDC还发布健康警告，通知那些从疾病感染地区进入美国的人士，建议他们监控健康，并提供症状的清单。这些举措从心理上稳定了民心。
◎建立国家危机反应系统
美国花了25年的时间建立了一个无缝联结的危机反应系统，这个系统在SARS危机中也的确起到了不凡的作用。在整个危机处理过程中，系统中的12个机构都处于有效运作和合作的状态。美国依靠其危机反应系统的高效运作，确保自己在SARS防卫战中掌握主动。
SARS感染最严重的时期，美国的近邻加拿大情况严重，有多起死亡病例，而美国当时的报道却是零死亡率，据专家称这是因为传入美国的病毒是“温和型”的。我们不排除这种可能性，但更重要的可能还是要归功于美国早发现、早治疗、隔离检疫和预警应急措施。在世界卫生组织首次公布SARS疫情后，美国疾病控制与预防中心立即决定提前启用新建的应急工作中心。而此时，美国还没有确诊的SARS病例。该中心的启用明显增强了美国各政府部门和各级地方卫生机构、以及世界卫生组织等的实时信息交流和预防的能力。
比较之下，中国没有一个独立和常设的危机管理协调机制。每次灾害发生后，根据灾害程度，各省政府办公厅临时成立一个工作小组，应付省内的危机。当遇到像1998年洪灾那样单个省市无法处理的事件时，中央政府会成立一个临时工作小组，协调各个省市的救灾与危机处理工作。通过实践证明，这种临时成立的领导小组有三个缺点：临时成立的工作小组不具有延续性，因此危机处理后的经验不能够有效保留；危机处理需要政府各个机构的合作，临时成立的小组每次都需要大量的时间与相关的机构进行协调；临时领导小组事先没有一个有效的危机处理计划，而专门的危机处理协调机构有一套成熟的危机处理操作方案。
“往者不可谏，来者犹可追”，”非典”虽然过去了，但它对我们的谆谆告诫还在耳边回荡：中国政府需要建立自己的危机管理体系，在这个体系之中需要成立一个类似于美国联邦紧急事务管理局（FEMA）的危机处理协调机构，并以立法的形式授予其对其他政府机构进行协调和调度的权力。
具体说来，这个危机管理体系的建设应该包括以下几个方面：
——整合危机管理于经济社会的可持续发展之中
严格地说，一切危机和灾难都是人为的，是人类不理智、不合理的生产方式、生活方式和行为方式的结果。因此，政府危机管理的一个重要政策选择就是把危机管理与经济社会的可持续发展紧密结合起来，在社会经济的发展过程中尽量减少那些可能引发灾难和危机的因素。
——制定预防各种危机的战略、政策和规划
国际经验表明，为了有效地预防和回应各种政府危机，制定切实可行的危机管理战略、政策和规划是必要的。它有助于明确危机管理的目标，指导危机管理的行动，统一调配危机管理的资源，增强政府危机管理的能力。
——完善危机管理的组织体系，发展危机管理的网络和伙伴关系
危机管理是政府的基本职能和职责之一。为了强化政府管理危机的能力，政府有必要建立统一领导、分工协作的组织体制。除了政府之外，市场组织、非营利组织都可以在危机管理的过程中发挥重要作用，因此政府应该发展危机管理的伙伴关系，把危机管理的网络扩展到整个社会。此外，在经济全球化时代，加强与国际组织的合作也十分重要。
——把危机的风险管理整合到政府和社会的日常管理中
当代危机管理的一个重要趋势在于从对危机的回应转为对危机的风险管理。所谓风险管理，包括风险的确认、风险的分析、风险的评估、风险的监控等一系列活动。实行危机风险管理的目的在于预防危机。因此，政府应该在日常的政策管理、项目管理、资源管理中树立高度的危机意识，全面实行危机风险管理。
——通过良好的沟通和有效的信息交流，整合和协调危机管理的行动
在危机管理的整个过程中，信息发挥着十分重要的作用。及时收集、传递和共享信息，能够缓解危机的发展速度，降低危机的损害。更重要的是，一旦出现灾难和危机，信息沟通和交换可以保证政府做出及时和准确的决策，协调反危机的行动。因此，建立有效的危机管理信息系统是十分重要的。这一信息系统也可在危机的早期预警方面发挥作用。
——建立和发展危机管理的资源保障体系
有效的危机管理是建立在充分的资源保障基础之上的。政府有必要把危机管理的资金纳入政府的预算之中，建立应对各种灾难和危机的专项基金，并通过社会保险等方式扩大资金的供给。政府应完善战略性资源的储备，编制资源目录，以便有效地调动资源。国家和社会应该加强人力资源的培养和训练，为危机管理提供充足的人力储备。
虽然政府危机管理体系的全面建立不可能一蹴而就，但可以肯定，我们的政府已经开始这方面的工作了，这个体系的建立不会太远了。这个体系一旦建立，危机来临时，我们就可以从容面对，从容而战，因为在危机恶魔进攻的时候，我们的政府、我们的人民已经有了属于自己的一道坚固的防护墙。
第六部分 寻找黑暗中的灯光第41节 “反危”行动中的落脚点
任何政府都不可避免地会遭受各种各样的灾难，从而产生政府危机。危机不仅造成人民生命、财产的巨大损失，对经济和社会的基础设施造成巨大破坏，也会引起环境恶化，阻碍社会的可持续发展，甚至可能导致社会和政治的不稳定。对于一个政府而言，面对各种危机，最重要的战略选择，除了要建立一套比较完善的公共危机管理体系，还要在在行动中不断增强政府以及整个社会的危机管理能力。
政府在危机管理中的行动能力体现在危机发展的各个阶段。每个阶段，处理危机的政府都要找准自己的落脚点，这样才能一步步安全地走下去。
1995年发生的东京“沙林事件”是一件典型的政府危机，从中我们大体可以看出政府处理危机的基本程序。
1995年3月20日早晨8时9分至15分，在日本东京交通最繁忙的3条地铁的15个车站，同时发生毒气事件，当场造成10人死亡，75人重伤，4700人受到不同程度的影响。这次事件是人类灾害史上的一次典型案例，同时因为它发生在东京这样的特大都市，近几年来一直成为城市专家和减灾专家精心研究的课题素材。这一事件由于事后查明是日本邪教组织奥姆真理教投放沙林毒气所为，因此又被简称为东京地铁的“沙林事件”。
“沙林事件”本身的危害在当天中午12时左右已经得到了实质性的控制，事后也证明，杀伤力最大的时间段就是早晨致命的7分钟。而接下来对紧急对策本部来说，最重要的事就是协调各个机构来消除“沙林事件”造成的社会恐慌心理。
首先，东京各家电视台纷纷中断了正常节目，对事件进行了全面报道，报道的时间是上午11时左右，距离紧急对策本部成立的时间只有20分钟。半个小时以后，广播系统播出了警视厅的初步判断，即此次事件是人为因素，并且播出了防化警察机动部队出动的消息。紧接着，各电视台还发表了村山首相的讲话，呼吁人们保持镇静，并提供线索揭发罪犯。中午12时，电视上出现了日本自卫队的特种部队紧急出动并投入戒备行动的镜头。下午3时，日本警视厅宣布，断定毒气是瓦斯类物质沙林。
宣布沙林瓦斯危害的不是一般的政府官员，而是日本权威的化学专家和罪犯防治专家。虽然专家们在电视中陈述了沙林是一种毒性非常大的气体，但是公众并没有因此惊慌失措，他们的出现反而使人们逐渐镇静下来，公众也确实提供了一些有价值的线索，直接帮助了警方破获此案。
与此同时，东京方面宣布，政府将对这次不幸事件中的死伤者进行适当的补偿。在全社会的行动之下，警方侦查的目光迅速瞄准了奥姆真理教。事发后不到48小时，警视厅出动了1000多名警察和100多辆警车，突击搜查了奥姆真理教在富士山的总部。经过严密搜索，发现了大量的化学药品、实验用具和有关记录，显示出奥姆真理教有能力制造数以万吨计的沙林毒气，足以杀死400多万名的都市市民。奥�