亦可谓是一部理想的宪法。其最堪重视者，乃为政治理想之全部制度化，而没有丝毫理论的痕迹，只见为是具体而严密的客观记载。我们读此书，便可想见中国古代人之政治天才，尤其在不落于空谈玄想，而能把一切理论化成具体事实而排列开来之一层。所以《周礼》虽不是一部历史书，不能作为先秦时代的制度史大体上看，而实是一部理论思想的书，应为讲述先秦政治思想之重要材料。至于《唐六典》，则确已是唐代实际的行政法规，为唐代政府所真实遵循。虽富理想而已成事实。只由《周礼》而演进到《唐六典》，这一步骤，也可认为是中国政治历史上一极大的进步。但我们谈《唐六典》的，仍不应仅当它是一部历史书，为记载唐代现实制度的书，而应同时当它是一部理论和思想的书看。因唐代人对政治上的种种理论和思想，都已在此书中大部具体化制度化了。制度的背后，都应有理论和思想。一切制度，决不会凭空无端地产生。若我们忽略了中国以往现实的政治制度，而来空谈中国人以往的政治思想，也决无是处。
戊、唐代地方政府
以上讲的唐代中央政府，现在续讲地方政府。唐代中央政府的组织似较汉代进步了，但以地方政府论，则唐似不如汉。唐代已渐渐进到中央集权的地步，逐渐内重而外轻。中央大臣，比较汉朝要更像样些，但地方长官则较汉为差。中国历史上的地方行政，最像样的还该推汉代。唐代地方行政最低一级为县，和汉代一样。唐玄宗时，全国有一千五百七十三个县，比汉代多出两百多县。县级以上为“州”，唐之“州”与汉“郡”是平等的。州设刺史，在汉最先本为监察官，唐刺史则为地方高级行政首长。唐代有三百五十八州，较汉代郡数多两倍余。唐“县”分上中下三等，六千户以上为上县，六千户以下三千户以上为中县，三千户以下为下县。汉县仅分两级，万户以上为大县，其长官称令。万户以下为二级县，其长官称长。可见唐代的县比汉县为小。唐代的州也分上中下三级，十万户以上为上州，二万户以上为中州，二万户以下为下州。这较诸汉郡，相差更远。汉郡户口在百万以上的并不少，即此可见唐代地方长官，其职权比重，较之汉代差逊甚远。
其次是地方长官之掾属。在汉代由郡太守县令长自行辟属任用，唐代则任用之权集中于中央之吏部。州县长官无权任用部属，全由中央分发。任地方官者，因其本身地位低，不得不希望升迁，各怀五日京兆之心。政府亦只得以升迁来奖励地方官，于是把州县多分级次，由下到中，由中到上，升了几级，还如没有升。不像汉代官阶上下相隔不甚远，升转亦灵活。由县令升郡太守，便是二千石，和中央就请地位相埒。汉制三年考绩一次，三考始定黜陟，因阶级少，升迁机会优越，故能各安于位，人事变动不大，而行政效率也因之提高。唐代则迁调虽速，下级的永远沉沦在下级，轻易不会升迁到上级去。于是在官品中渐分清浊，影响行政实际效力极大。
己、观察使与节度使
说到地方行政，便须附带述及监察制度。汉代丞相为政府最高首领，副丞相即御史大夫，主管监察。御史大夫职权，不仅监察中央及地方政府，同时并监察及皇宫之内，这已在汉制中说到。唐代设御史台，所谓三省六部一台，御史台成为一独立之机构，不属于三省。换言之，监察权是脱离相权而独立了。此即是唐代监察制度与汉代相异之点。唐中宗后，御史台分左右御史，左御史监察朝廷中央政府，右御史监察州县地方政府，此即所谓“分巡”“分察”。监察中央的谓之“分察”，监察地方的谓之“分巡”。中央方面最要者为监察尚书省内之六部，中书门下两省不在监察之列。唐德宗时，尚书六部，吏礼兵工户刑每两部各设御史监察一人，谓之分察。分巡则分全国为十道，派去监察之御史，称为监察使，后改巡察按察诸称，最后称为观察使，意即观察地方行政。在汉制，此事规定六条视察，大体范围，不得越出于六条之外。在唐代，名义上仍是巡察使，观察使，明明是中央官，派到各地区活动巡视观察，实际上则常川停驻地方，称为地方更高一级之长官。地方行政权掌握在手，其地位自较原置地方官为高。姑设一浅譬，如今制，教育部派督学到某几大学去视察，此督学之地位，自不比大学校长。彼之职务，仅在大学范围内，就指定项目加以视察而止。但唐代则不然。犹如教育部分派督学在外，停驻下来，而所有该地区之各大学校长，却都是受其指挥，他可以直接指挥各大学之内部行政，而各大学校长俯首听命。这一制度，无异是降低了各大学校长之地位。故唐代监察使，论其本源，是一御史官，而属于监察之职者。但逐渐演变成了地方长官之最高一级。把府县地方官压抑在下面。如是则地方行政，本来只有二级，而后来却变成三级。然其最高一级则名不正，言不顺，遂形成一种中央集权，对地方行政，极有流弊。假使此项监察使巡视边疆，在边防重地停驻下来，中央要他对地方事务随宜应付，临时得以全权支配，这即成为节度使。节是当时一种全权印信，受有此全权印信者，便可全权调度，故称节度使。节度使在其地域，可以指挥军事，管理财政，甚至该地区用人大权，亦在节度使之掌握，于是便形成为“藩镇”。而且唐代边疆节度使逐渐擢用武人，于是形成一种军人割据。本意在中央集权，而演变所极，却成为尾大不掉。东汉末年之州牧，即已如此，而唐代有蹈其覆辙。安史之乱，即由此产生。而安史之乱后，此种割据局面，更形强大，牢固不拔。其先是想中央集权，由中央派大吏到外面去，剥夺地方官职权。而结果反而有中央派去的全权大吏在剥夺地方职权之后，回头来反抗中央，最后终至把唐朝消灭了。这与后来清代的情形也相仿佛。清代地方最高长官本为布政使，就如现在的省主席。清代的总督巡抚，就名义论，应该如钦差大臣般，临时掌管军事的。但结果常川驻扎地方，其权力压在布政使上面，训致中央集权，地方无权。而到后此辈巡抚总督，却不受中央节制，中央也便解体了。这是中国政治史上内外政权分合一大条例。总之中国是一个广土众民的大国家，必需得统一，而实不宜于过分的中央集权。这在中国的政治课题上，是一道值得谨慎应付的大题目。现在专说唐代，似乎其中央行政比汉进步，而地方行政则不如汉。中央的监察官变成了地方行政官，这是一大缺点。而由军队首领来充地方行政首长，则更是大毛病。唐室之崩溃，也可说即崩溃在此一制度上。
二、唐代考试制度
甲、魏晋南北朝时代之九品中正制
上会我们曾讲过汉代的选举制，到唐代，此项制度，实际上已完全由考试制度来代替。说到考试两字之原始意义，考是指的考绩，试是指的试用。远在战国晚年，已有一大批中国古代的乌托邦主义者，在提倡选贤与能，在提倡考课与铨叙，其用意在规定一项政府用人之客观标准。汉代选举制度即由此提倡而来。唐代的选举，其实还是由汉代的选举制演变，而我们此刻则称之为考试制。
汉代是乡举里选之后，而再由中央加以一番考试的。其先是对策，对策只是征询意见而已。直要到东汉晚期，左雄为尚书，才始正式有考试。其时则考试只为选举制度中之一节目。迨至东汉末年，天下大乱，汉献帝逃亡，中央地方失却联系，一切制度全归紊乱，乡举里选的制度，自亦无从推行。于是朝廷用人没有了标准，尤其是武人在行伍中滥用人员，不依制度。曹操以陈群为尚书，掌吏部用人事，陈群始创设九品中正制。此制大体，就当时在中央任职，德名俱高者，由各州郡分别公推大中正一人。由大中正下再产生小中正。然后由中央分发一种人才调查表，此项表格中，把人才分成九品，上上上中上下，中上中中中下，下上下中下下。让各地大小中正，各就所知，把各地流亡在中央的人士，分别记入。不论其人已经做官或从未入仕，皆可入登记表。表内详载其年籍各项，分别品第，并加评语。所以主持这项工作的便称九品中正。这些表格，由小中正襄助大中正核定后呈送吏部，吏不便根据此种表册之等第和评语来斟酌任用，分别黜陟。这样一来，官吏之任命与升降，比较有一客观标准。而此项标准，则依然是依据各地方之群众舆论与公共意见，依然仍保留有汉代乡举里选之遗意。所由与近代西方民主选举制度不同者，仍然是一丛众，一从贤。中国传统观念，总谓贤人可以代表群众舆论与公共意见。此是一理论。至于贤人而实不贤，中中而并不中正，则另是一事实。至少在曹魏初行此制时，总比以前漫无标准各自援用私人好得多。一时制度建立，吏治澄清，曹家的得天下，这制度也有关系的。
但究竟此制仅为一时的救弊措施。如同某药治某病，病愈即不宜再服。否则药以治病，亦以起病。迨及晋代统一天下，以迄于南北朝，对于陈群此制，都继续采用，不能加以更新，这样毛病就出了。首先是人人想获大中正品题提拔，便纷纷集中到大中正所在地的中央。全国人才集中到中央，这不是件好事。首先是地方无才，不仅地方行政要减低效率，而地方风俗文化，也不易上进。地方垮台了，中央哪能单独存在。所以中央集权不是件好事，而中央集才也不是件好事。这是第一点。再则中正评语，连做官人未做官人通体要评，而吏部凭此升黜，如是则官吏升降，其权操之中正，而不操于此本官之上司。这是把考课铨叙与选举混淆了。于是做官的也各务奔竞，袭取社会名誉，却不管自己本官职务与实际工作，而其上司也无法奈何他。在陈群时，为什么要大中正定由中央大官兼职呢？此因当时地方与中央已失却联系，故只就中央官来兼任大中正，好由他推选他的本乡人士之流亡在中央者备供中央之任用。但又为何中正簿上定要连做官人一并登记品评呢？因为如此做法，便可把当时已经滥用不称职的一批人澄清除去。这些都是陈群创设此制时之苦心。因此九品中正制就其为一时救弊起见，也不算是坏制度。但到后来，因施行的时间空间关系都不同了，而还是照样沿用，遂终于出了大毛病。
从此可知，政治制度是现实的，每一制度，必须针对现实，时时刻刻求其能变动适应。任何制度，断无二三十年而不变的，更无二三百年而不变的。但无论如何变，一项制度背后的本原精神所在，即此制度之用意的主要处则仍可不变。于是每一项制度，便可循其正常轨道而发展。此即是此一项制度之自然生长。制度须不断生长，又定须在现实环境现实要求下生长，制度绝非凭空从某一种理论而产生，而系从现实中产生者。惟此种现实中所产生之此项制度，则亦必然有其一套理论与精神。理论是此制度之精神生命，现实是此制度之血液营养，二者缺一不可。即如唐代一切制度，也多半是由南北朝演变而来，有其历史渊源，亦有其传统精神。今天我们却把历史切断，一概想模仿外国制度，明明知道这一制度与现实不配合，却想推翻现实来迁就制度，而美其名曰革命。其实革命的本质，应该是推翻制度来迁就现实的，绝非是推翻现实来迁就制度的。我们此刻，一面既否定了传统制度背后的一切理论根据，一面又忽略了现实环境里面的一切真实要求。所以我们此刻的理论，是蔑视现实的理论。而我们所想望的制度，也是不切现实的制度。若肯接受以往历史教训，这一风气是应该警惕排除的。在曹操当时，采行九品中正制而有效于一时，但此后此制度墨守不变，毛病丛出，后来人便只怪九品中正制不好，其实这也有些冤枉。
乙、唐代之科举
现在再说到每项制度之变，也该有一可变的限度，总不能惟心所欲地变。所贵的是要在变动中寻出它不变的本源，这便是所谓历史传统。传统愈久，应该此大本大源之可靠性愈大。换言之，即是其生命力益强。就中国以往政治论，宰相权给皇帝拿去一定坏，用人无客观标准，一定也要坏。九品中正制，本想替当时用人定出一客观标准，还是不失此项制度所应有的传统精神的。但后来却变成拥护门第，把觅取人才的标准，无形中限制在门第的小范围内，这便大错了。唐代针对此弊，改成自由竞选，所谓“怀牒自列”，即不需地方长官察举，更不需中央九品